普惠金融发展专项资金-2024年度鼓励回购、改造或开发经营性物业项目

财政支出绩效（后）评价报告

项目名称：鼓励回购、改造或开发经营性物业项目

项目单位：闵行区农业农村委员会

主管部门：闵行区农业农村委员会

目  录

摘  要

一、项目概况

（一）项目立项的背景

（二）项目立项依据

（三）项目预算及资金使用情况

（四）项目计划实施内容及完成情况

（五）项目绩效目标及实现情况

（六）项目的组织及管理

二、项目绩效

（一）评价结论

（二）评分表

（三）扣分分析说明

（四）社会调查

三、主要成绩、存在问题和建议

（一）主要成绩

（二）存在问题

（三）相关建议

四、相关附件

摘  要

l 项目概况

为扶持涉农地区集体经济发展，鼓励回购、改造或开发经营性物业，加快农村集体经济招商引资，提高发展集体经济的主动性和积极性，培育镇村两级集体经济的造血能力，减轻经营性物业的压力，区农业农村委设立了“2024年普惠金融发展专项资金-鼓励回购、改造或开发经营性物业项目”，通过贷款贴息的政策资金，对符合条件的回购、改造或开发的经营性物业项目，按其资本金以外的银行贷款实际数额，根据银行贷款基准利率给予贷款贴息补贴。

2022年，区农业农村委出台了《关于落实闵行区农业高质量发展和农村集体经济发展扶持政策的通知》（闵农业农村委规〔2022〕1号）文件，“对浦江镇、华漕镇、马桥镇、吴泾镇、颛桥镇、浦锦街道和新虹街道的镇、村级农村集体单位直接用于回购、改造或开发经营性物业项目的银行贷款，以不高于同期中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算，给予贷款贴息补贴。其中，对浦锦街道、新虹街道由区财政给予100%贴息；对浦江镇、华漕镇、马桥镇、吴泾镇和颛桥镇由区财政给予50%贴息，优先考虑经济薄弱地区。同一项目贴息累计时段不超过5年。”

经项目单位申报、街镇初审、第三方审计、在闵行区人民政府网站公示等程序，核定本次贴息共涉及3个街镇的5个项目，应贴息共计1200.281338万元,其中：1200万元从2024年中央财政支持普惠金融发展专项资金中列支，不足部分由区级财政拨付。

l 评价结论

2024年“2024年普惠金融发展专项资金-鼓励回购、改造或开发经营性物业项目”项目最终的综合评分为90分，评价等级为“优”。其中，项目的决策指标权重共20分，得19分，得分率为95%；过程指标权重共20分，得20分，得分率为100%；产出类指标权重共30分，得30分，得分率为100%；效益类指标权重共30分，得21分，得分率为70%。

l 主要成绩

政府出台鼓励回购、改造或开发经营性物业贴息政策后，通过对回购、改造或开发的经营性物业项目进行资金扶持，适当减轻了集体经济组织的开发成本和经营性物业的资金压力。贴息项目为物业项目正常运转提供了稳定的财力支持。项目立项与项目单位职能相匹配，立项手续完备，立项程序规范，项目参与各方职责明确，严格按照《闵行区回购、改造或开发经营性物业银行贷款贴息专项资金管理办法》的通知（闵农业农村委〔2023〕9号）要求落实各项工作，各项管理规定较为明确、合理，项目财务与业务管理制度较为健全完善。

l 存在问题

各街镇对本政策的受益程度不均衡，与政策实施初衷不符。一是，有4个街镇在项目政策2020至2024年执行期间并未开展经营性物业投资而未享受相关贴息补贴，政策受益街镇覆盖不完全；二是在此期间享受了贴息补贴的3个街镇中，各街镇投资项目数量差异较大，华漕镇享受贴息的项目资产总值远超颛桥镇。三是村集体经济组织平均经济水平排名靠后2名的“浦江镇”“浦锦街道”的经济相对困难村未从本政策中获益，与项目政策扶持集体经济的初衷相背离。

l 整改建议

1、完善补贴发放门槛，降低财政资金投入沉没风险

完善补贴发放门槛。增设申请条件，在充分进行市场分析的基础上，对申请贴息的项目进行科学客观的项目评审，明确项目可行性；定期对申请贴息的项目实施情况进行抽查，对项目的建设进度、项目贷款的用途和后续运营情况进行监管，对不符合政策规定和运营情况不佳的项目及时进行调整。同时，进一步完善补贴机制，探讨通过延长贴息时长降低项目亏损的可行性。

2.完善政策扶持街镇动态调整机制，避免各街镇受益程度不均衡

一方面，建立政策扶持街镇动态调整机制，每年根据上一年各街镇财力情况、村镇集体经济组织经营性收入情况等，动态调整准入的补贴街镇，优先保障经济相对困难的街镇，真正发挥财政资金“四两拨千斤”作用。另一方面，对于使用集体土地进行开发的物业资产，如动迁大居物业、城中村改造项目物业，鼓励建立物业资源提前储备机制，并完善相应政策指导，开发前与开发商协商约定，项目开发完成后预留一定比例物业，可供集体经济组织以成本价回购，提前储备相应物业资源，平衡商业物业资源偶发性大、价格高的风险，避免优质资产流失。

正  文

一、项目概况

（一）项目立项的背景

1.项目背景

上世纪90年代初，随着上海中心城市的扩张，闵行区的农村用地逐步成为居民住宅和工厂车间，如何建立健全农民、特别是失地农民增收的长效机制，成为闵行统筹城乡发展的重中之重。为了维护好农民利益，闵行区对村级集体经济组织产权制度进行改革试点。

区委区政府为促进农村集体经济的发展和提高农民生活水平，于2012年制定了《闵行区关于扶持经济薄弱村发展推进农民长效增收机制建设的指导意见》（闵委发〔2012〕68号），文件提出经济薄弱村托底保障、鼓励回购、改造或开发经营性物业、完善基本农田生态补偿机制和搭建农民长效增收平台等多项推动经济薄弱村发展、促进农民长效增收的扶持政策，并配套出台了四个实施细则。该政策于2017年8月7日政策期满，9月由区委政研室牵头，委托社会第三方专业机构开展了政策后评估工作。期间，区政策评估办成员单位区委政研室、发改委、财政局和审计局全程参与，并多次组织专题座谈会充分听取区农委、相关街镇以及区党代表、人大代表、政协委员和部分民主党派的意见建议。结合政策评估和政策执行情况，经12月7日区委政研室、区财政局和区农委专题讨论，保留原政策中“鼓励回购、改造或开发经营性物业”和“完善基本农田生态补偿机制”等两项政策条款，考虑到对相关政策的聚焦，建议进行微调后执行到2018年底。2019年区农业农村委出台了《关于落实2019年闵行区都市现代绿色农业发展和农民长效增收扶持政策的通知》（闵农委规〔2019〕1号）文件，文件规定由区财政按其资本金以外的银行贷款实际数额，根据银行基准利率给予贷款贴息补贴，贴息项目范围包括已享受上一轮贴息政策的存量项目及自2019年1月1日起新增的项目。2022年区农业农村委出台了《关于落实闵行区农业高质量发展和农村集体经济发展扶持政策的通知》（闵农业农村委规〔2022〕1号）文件，该文件主要意见是由区财政按其资本金以外的银行贷款实际数额，以不高于同期中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算，给予贷款贴息补贴。贴息项目范围包括已享受上一轮贴息政策的存量项目，及自2022年1月1日起新增的项目。该政策预计执行至2027年7月20日。

经营性物业是指经营性、收益性房屋，如写字楼、商场、购物中心以及工业厂房和仓库等。经营性物业具有长期收益的特点，根据这一特点，回购、改造或开发经营性物业成为农民长效增收的一种模式。一是以镇为主体，建设或购置商务楼和厂房，属于镇搭建的农民长效增收平台，农民或村以自有现金形式入股加入，平台给农民或村每年按照协议分红；二是以村为主体，建设或购置商务楼和厂房，属于村集体经济长效增收，经第三方资产评估公司对建设或购置的商务楼和厂房进行资产评估，给农民的分红按照农龄量化后给予分配。

财政从“输血”直接补贴给农民，转为培养村集体的自发“造血”能力。通过促进村级集体经济和镇级农民长效增收平台拥有更多的经营性物业资产，进一步加快其招商引资，从而获得更多的物业出租收益。目前闵行区大部分村级集体经济和镇级农民长效增收平台对于回购、改造或开发经营性物业的积极性较高，但普遍面临资金投入大的难题。村或者农民自筹资金不足以进行物业的回购或建造，差额部分需向银行贷款。为加快农村集体经济招商引资，提高发展集体经济的主动性和积极性，培育镇村两级集体经济的造血能力，区财政对村级集体经济和镇级农民长效增收平台回购、改造或开发经营性物业，按其资本金以外的银行贷款实际数额，根据银行贷款基准利率给予贷款贴息补贴。

2.项目目的

通过贷款贴息政策继续为回购、改造或开发的经营性物业项目给予资金扶持，加快农村集体经济招商引资，提高发展集体经济的主动性和积极性，培育镇村两级集体经济的造血能力，提高农村集体经济组织的活力，减轻经营性物业的压力。

（二）项目立项依据

本项目的立项依据主要包括以下文件：

1、《关于落实闵行区农业高质量发展和农村集体经济发展扶持政策的通知》（闵农业农村委规〔2022〕1号）。

2、《关于印发<闵行区回购、改造或开发经营性物业银行贷款贴息专项资金管理办法>的通知》(闵农业农村委〔2023〕9号)

（三）项目预算及资金使用情况

1.项目资金来源

本项目贴息金额总计1200.281338万元，其中：1200万元从2024年中央财政支持普惠金融发展专项资金中列支，不足部分由区级财政拨付。

2.2024年度项目预算及资金使用情况

2024年闵行区鼓励回购、改造或开发经营性物业项目年初预算金额1311万元，调整后预算金额1200.281338万元，实际支出1200.281338万元，预算执行率100%。

表1 2024年鼓励回购、改造或开发经营性物业项目

预算安排及执行情况明细表

                                                       单位：万元

3.2021-2023年度项目预算及资金使用情况（涉及经常性项目）

表2 2021年-2023年XX项目预算安排及执行情况明细表

                                                                单位：万元

（四）项目计划实施内容及完成情况

1.项目计划及完成情况

（1）项目范围

对浦江镇、华漕镇、马桥镇、吴泾镇、颛桥镇、浦锦街道和新虹街道的镇、村级农村集体单位直接用于回购、改造或开发经营性物业项目的银行贷款，以不高于同期中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算，给予贷款贴息补贴。其中，对浦锦街道、新虹街道由区财政给予100%贴息；对浦江镇、华漕镇、马桥镇、吴泾镇和颛桥镇由区财政给予50%贴息，优先考虑经济薄弱地区。同一项目贴息累计时段不超过5年。

（2）项目内容

为进一步提高农民财产性收入，促进农民长效增收，闵行区农业农村委员会依据《关于推进闵行区都市现代绿色农业发展和农民长效增收的工作意见》（闵委发〔2019〕3号）、《关于落实闵行区都市现代绿色农业发展和农民长效增收扶持政策的通知》（闵农业农村委规〔2019〕4号）、《关于落实闵行区农业高质量发展和农村集体经济发展扶持政策的通知》（闵农业农村委规〔2022〕1号）等文件开展了“闵行农业农村改革发展-鼓励回购、改造或开发经营性物业项目”。

（3）项目计划实施期限

①2024年1月底前，区农业农村委、区财政局对街镇集体单位申报的项目审核。区农业农村委、区财政局审核后，对符合申报条件的项目，由区农业农村委委托第三方机构进行专项审计。经审计核算后，最终确定贴息金额。

②2024年2月底前，区农业农村委将通过复审的项目贴息情况，经主任办公会议、党组会议审议通过后，在闵行区人民政府网站—信息公开—社会公益事业建设—农村综合帮扶栏目内进行公示，公示期不少于7天。

③2024年3月底前，区农业农村委根据当年预算安排，将贴息资金直接拨付至相关项目实施单位。

（4）完成情况

表3 项目计划实施内容及完成情况表

2.项目内容和预算安排匹配情况

项目内容与预算安排基本匹配，预算编制依据充分，资金使用方向明确，未出现内容或时间上的明显不匹配情况。

3.涉及相关财政制度的实施情况

项目严格按照《关于印发<闵行区回购、改造或开发经营性物业银行贷款贴息专项资金管理办法>的通知》(闵农业农村委〔2023〕9号)实施，贴息资金申报、审核、拨付等环节均符合财政制度要求，未出现违规使用资金情况。

（五）项目绩效目标及实现情况

1.绩效总目标

对街镇级集体经济组织长效增收平台和村级集体经济组织鼓励回购、改造或开发的经营性物业项目进行资金扶持。通过贷款贴息的政策加快农村集体经济招商引资，提高发展集体经济的主动性和积极性，培育镇村两级农民长效增收平台的造血能力，提高农村集体经济组织的活力，实现农村集体经济壮大，提高增收平台的覆盖率。

2.2024年度绩效目标

①完成5个项目的银行贷款贴息；完成项目审计，出具审计报告；完成贴息情况公示；

②5个项目的贴息资金拨付到位、核定准确；项目日常考核合格率为100%；

3.具体分解绩效目标（绩效目标表）

表4 绩效目标表

（六）项目的组织及管理

1.项目组织管理职责分工

（1）区农业农村委负责项目的组织落实工作，下达贷款贴息申报通知，会同区财政局对申报主体及项目的符合性进行审核，委托审计机构对贷款贴息进行审定；根据审计结果安排预算，拨付贴息资金，在区政府信息公开平台对贴息情况进行公示。

（2）街镇负责对项目实施单位的贴息申报资料进行审核，并将通过审核的贴息资料汇总后报送区农业农村委。

（3）项目实施单位根据区农业农村委下达的银行贷款贴息补贴申报通知，按要求填制贴息申请表，并准备相关材料，提交街镇进行审核。

2.项目管理流程

区农业农村委制定了关于印发《闵行区回购、改造或开发经营性物业银行贷款贴息专项资金管理办法》的通知（闵农业农村委〔2023〕9号）等文件并提出了相应的项目管理要求、财务管理要求和日常考核要求。

（1）项目管理

按照关于印发《闵行区回购、改造或开发经营性物业银行贷款贴息专项资金管理办法》的通知（闵农业农村委〔2023〕9号）等文件的要求资金扶持范围、资金扶持标准、资金扶持比例对本项目进行管理，具体要求见项目内容。

（2）财务管理

贴息资金申报按照属地管理、自下而上、逐级申报的原则进行申报。项目单位向所属街镇提出申请，并对项目申报材料的真实性负责。街镇对项目符合性和相关材料的真实性、完整性进行初审后，上报区农业农村委、区财政局审核。区农业农村委、区财政局审核后，对符合申报条件的项目，由区农业农村委委托第三方机构进行专项审计。经审计核算后，最终确定贴息金额。区农业农村委将通过审计核算的项目贴息情况，在闵行区人民政府网站—信息公开—社会公益事业建设—农村综合帮扶栏目内进行公示，公示期不少于15天。

贴息资金每年申报一次，当年申报上一年度6月22日至当年6月21日期间的贴息资金。项目单位申报贴息应按要求填制贴息申请表，并提交以下材料：1）申请表（原件）；2）单位营业执照、章程、验资报告；3）单位企业信用报告（开户行获取）；4）项目资料：项目批文，项目预算书、决算书、标书，自建项目竣工报告，购买物业合同、不动产权证书；5）银行贷款合同、担保合同、保证合同；6）贴息周期内财务报表、科目余额表、涉及银行存款科目、长（短）期借款科目、在建工程、固定资产等科目明细账；7）项目银行贷款到账凭证、利息支付凭证、还款凭证；8）项目贷款支出对应合同，以及与合同相对应的发票、银行转账凭证；9）其他相关资料。贴息资金每年拨付一次，区农业农村委根据贴息资金的审核结果和当年预算安排情况，将贴息资金直接拨付至相关项目实施单位。

（3）日常考核

1）违规行为处理：财政贴息的回购、改造或开发经营性物业银行贷款，须专款用于回购、改造或开发经营性物业。对弄虚作假骗取补贴或挤占、挪用贷款资金的，或者改变资金用途，不用于农民增收、扶持经济薄弱村的，一经查实，追回贴息资金，停止对该单位银行贷款的财政贴息，并按照有关法律法规，追究有关单位和个人的责任。

2）资金绩效考评：建立贷款贴息项目的绩效考评机制，切实发挥财政贴息资金的效益，确保通过回购、改造或开发经营性物业促进农民长效增收。

3）区农业农村委会同财政局对享受财政贴息扶持的项目开展跟踪检查。项目单位应于每年1月31日前向区农业农村委报告上一年度贴息项目的建设进展、经营、收益及分红等情况。

3.资金拨付流程

资金拨付流程主要包括：街镇申报、初审→区农业农村委复核→第三方审计→结果公示→资金拨付至项目单位。各环节职责明确，流程清晰，确保资金安全、规范、高效到位。

二、项目绩效

（一）评价结论

“2024年鼓励回购、改造或开发经营性物业”项目绩效自评得分90，评价等级优。

（二）评分表

表5 财政项目支出绩效自评价表

（三）扣分分析说明

项目立项与项目单位职能相匹配，立项手续完备，立项程序规范，但项目绩效目标不够细化完善，未完全覆盖项目实施情况。政策实施后，虽然能够减轻经营性物业的压力，但各街镇受益情况不完全均衡，且结合当前经济大环境不景气等实际情况，项目发展前景情况欠佳；另一方面，项目制度建设基本健全，但在财务风险控制方面仍有欠缺，部分项目无自有资金或自有资金占比较低。

（四）社会调查

本项目对受益单位（如村集体经济组织、项目实施单位）进行了满意度调查，结果显示满意度较高，普遍认可贴息政策对减轻运营压力的积极作用。

三、主要成绩、存在问题和建议

（一）主要成绩

1、签订金融合作协议，引导金融资本投资乡村建设

区委、区政府与区内相关金融机构签订促进农村集体经济发展的金融合作协议，引导金融机构投身乡村振兴事业，为集体经济发展提供金融支持。受惠于政府贴息政策，提升了金融机构投资乡村建设的主动性，银行贷款充实了建设项目资金来源，支持了乡村振兴战略实施。

2、回购物业项目提高村集体资产总额，项目贴息减轻运营压力

政府出台鼓励回购、改造或开发经营性物业贴息政策后，通过对回购、改造或开发的经营性物业项目进行资金扶持，适当减轻了集体经济组织的开发成本和经营性物业的资金压力。贴息项目为物业项目正常运转提供了稳定的财力支持。

（二）存在问题

各街镇对本政策的受益程度不均衡，与政策实施初衷不符。一是，有4个街镇在项目政策2020至2024年执行期间并未开展经营性物业投资而未享受相关贴息补贴，政策受益街镇覆盖不全面；二是在此期间享受了贴息补贴的3个街镇中，各街镇投资项目数量差异较大，华漕镇享受贴息的项目资产总值远超颛桥镇。三是村集体经济组织平均经济水平排名靠后的浦江镇、浦锦街道的经济相对困难村未从本政策中获益，与项目政策扶持集体经济的初衷相背离。

（三）相关建议

1、完善补贴发放门槛，降低财政资金投入的沉没风险

（1）完善补贴发放条件。增设项目申请门槛，在全面市场分析的基础上，对申报贴息的项目开展科学、客观的评审，确保其可行性；定期对已获贴息项目的实施情况进行抽查，加强对项目建设进度和后续运营的监督管理，对不符合政策要求或运营效果不理想的项目及时作出调整。

（2）建立健全激励机制。由主管部门每年根据集体组织报送的租赁情况及租金实际缴纳情况开展工作评价，对招租成效显著、有效推动产业集聚的经营性物业，由街镇给予额外奖励或配套环境支持，激励集体单位积极发挥主动性，防范经营亏损，实现经济良性发展。同时，积极拓展集体经济扶持新路径，针对现存老旧、闲置的集体物业，深入调研分析成因，按紧迫程度逐步推进安全隐患改造、装修改造、功能优化等扶持措施，有效激活集体资产资源。借鉴其他区域政策实践经验，不仅限于物业和土地资源，还应充分挖掘人力资源、乡村旅游资源、农业耕地资源等，积极探索多元资源整合路径，协同推动集体经济发展，并结合产业特征持续优化创新扶持方式，提升集体经济参与积极性。

2、完善政策扶持街镇动态调整机制，促进各街镇均衡受益

一方面，建立政策扶持范围的街镇动态调整机制，依据上一年度各街镇财力状况、村镇集体经济组织经营性收入等指标，逐年调整纳入补贴范围的街镇，优先支持经济相对薄弱的街镇，切实发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。另一方面，针对利用集体土地开发的物业资产，如动迁大居物业、城中村改造项目物业，鼓励建立物业资源提前储备机制，完善相关政策指引，在开发前与开发商协商约定，在项目建成后预留一定比例的物业，由集体经济组织按成本价回购，提前锁定优质物业资源，平抑商业物业资源稀缺性和高价格带来的风险，防止优质资产流失。

四、相关附件

1. 项目立项及执行的重要文件

2. 绩效目标表

附件2 绩效目标表