上海市闵行区民政局

上海市闵行区司法局

上海市公安局闵行分局

上海市闵行区卫生健康委员会

闵民规发〔2024〕1号

闵行区关于推进老年人监护服务的实施意见（试行）

为贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》《上海市养老服务条例》，推进落实《上海市基本养老服务清单（2024年版）》，积极应对人口老龄化，建立健全老年人监护服务体系，重点对特殊老年人开展监护服务实践，切实保障老年人合法权益，制定本实施意见（试行）。

一、指导思想

以党的二十大精神和习近平总书记对老龄工作的指示精神为指导，坚持人民至上，优化孤寡老人服务，保障老年人合法权益，重点解决特殊家庭老年人在无子女或子女不具备赡养能力等情况下，由于身体和智力的衰退所带来的生活照料、身心保护、财产管理、法律行为代理等问题，保障老年人能够按照自己的意愿有尊严、有质量地安度晚年生活，共享社会发展成果。

二、工作原则

（一）政府主导，法治保障。老年监护服务是《上海市基本养老服务清单（2024年版）》内容之一，分为公职监护、临时监护和意定监护三类。发挥政府在公职监护、监护监督、监护干预等监护服务方面的主导和兜底作用，切实保护老年人的人身权利、财产权利和其他合法权益。

（二）专业支持，社会参与。培育发展社会监护专业社会组织，支持专业性社会组织依法为有需要的老年人担任监护人或提供监护服务。引导社区居民、被监护人近亲属、律师、社会组织等多方共同参与，实施监护服务，加强监督管理，保护被监护人合法权益。

（三）公益服务，自主选择。坚持监护服务公益性定位和非营利性质，实行监护服务和被监护人财产监管、财产处置相分离。尊重老年人自主意志，保障老年人按照自己的真实意愿独立自主选择、决定监护行为。

三、服务对象

本区户籍、年满60周岁、居住在本区，依照有关法律法规符合国家公职监护、临时监护等条件的老年人，或者意定监护的老年人。

四、监护人职责

《中华人民共和国民法典》第三十四条规定，监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。老年人监护服务遵循“最大程度尊重被监护人的真实意愿”和“最有利于被监护人”两大基本原则，监护人依法履行监护职责所产生的权利，受法律保护。

（一）公职监护人。年满60周岁，被认定为无民事行为能力或者限制民事行为能力，且没有依法具有监护资格的人的老年人，监护人由民政部门或具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居（村）民委员会担任，代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益，主要内容包括生活照料、财产管理和使用、代理特定民事活动、医疗决定、必要的遗产规划内容、必要的殡葬和遗体处置、应急处置、维权等。

（二）临时监护人。对监护人确定有争议，在依法指定监护人前，年满60周岁的被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，由被监护人住所地的居（村）民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。

（三）意定监护人。对于没有子女或子女无法履行监护职责或具有新型养老观念的老年人，可以在具备完全行为能力的时候，与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，照顾自己的生活。在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。

五、服务内容

（一）代理民事法律行为。代理被监护人实施民事法律行为，包括但不限于：代为办理入住养老机构相关手续，在老年人出现疾病或特殊事故需要接受医疗服务时，代为办理检查、住院登记、手术签字等手续，代为办理、申领有关金融、社会保障、社会福利等手续。

（二）保护合法权益。保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等，防范以提供“养老服务”、投资“养老项目”、销售“养老产品”、宣称“以房养老”、代办“养老保险”、开展“养老帮扶”等为名侵害老年人合法权益的犯罪。

六、工作目标

建立区级部门协同，街镇推进落实，居村服务覆盖，专业社会组织参与的监护服务支持网络。完成万名老年人监护知识普及，千户特殊家庭需求调研及关爱服务，百名养老顾问监护知识培训，十个老年人监护服务站建立，一套包含监护登记管理、监护服务细则等监护服务标准。

七、主要任务

（一）建立监护服务网络。建立健全覆盖全区老年人的区级部门联动、街镇落实、居村协助、专业社会组织参与的监护服务网络。

1.区级层面。建立由区民政局牵头、相关区级部门、街镇（工业区）组成的闵行区推动落实老年人监护服务工作领导小组，强化领导、组织实施，切实推进老年人监护服务工作有效落地。相关职能部门按照职责分工做好老年人监护服务相关工作，区民政局牵头协调，依法承担公职监护人职责；区人民法院主要依申请认定老年人的民事行为能力；区人民检察院对具有起诉维权意愿的老年人依法支持起诉；区司法局指导公证机构、公益律师开展意定监护协议公证、监护登记、普法宣传等；区公安分局的社区民警应当配合属地居村委开展老年人的身份、社会关系排查、调查，落实社区维稳工作；区卫健委指导医疗机构进行老年人认知能力检查或鉴定机构进行相关鉴定。

2.街镇层面。依托社区综合为老服务中心等养老服务设施建立街镇（工业区）老年人监护服务站。发挥老年人监护服务站平台作用，推进老年人监护服务社区赋能，开展监护法律知识宣传、特殊家庭走访关爱、监护需求咨询对接等服务，指导居村协助办理老年人监护服务相关手续。

3.居村委层面。居（村）民委员会配合开展特殊老年人监护及需求摸底排查，积极参与监护法律知识宣传，协助监护服务落地。具备履行监护职责条件的依法承担公职监护人职责，探索建立监护人指定程序。

4.社会组织。引导支持发展监护服务社会组织，包括为提供监护服务专门设立的社会组织，也包括并非专为监护服务设立，可开展监护服务及其他公益慈善多种服务的社会组织。支持专业从事监护服务的社会组织，依法为有需要的老年人担任监护人，提供相关服务，或接受老年人委托开展监护服务。支持专业从事监护服务的社会组织接受公职监护人委托，履行监护人职责，开展监护服务。

5.为老服务机构。为解决老年人及其家庭成员在监护阶段面临养老、托养、医疗、照护、精神慰藉、权益保护、殡葬等问题，加强为老服务机构培育发展，整合优质社会资源，探索建立为老服务机构白名单制度，落实一批配合监护服务落地的为老服务机构，保障服务对象得到更为专业、全面的服务。

（二）实现闭环服务管理。对于公职监护、临时监护或者意定监护的老年人，落实筛查发现、服务咨询、信息登记、医疗评估、信息确认、签定协议、备案监督、提供服务的全流程监护服务闭环管理，有效保障被监护人合法权益。

1.公职监护服务。《中华人民共和国民法典》第三十二条赋予民政部门和居（村）民委员会公职监护的权利及义务。公职部门在发现有需求的被监护人后，通过排摸寻找法定监护人及其他备选监护人，未果后启动公职监护程序，通过法院、民政部门、居（村）委会确认监护关系，开展公职监护服务。公职监护人不具备直接提供监护服务能力时，可以委托有监护能力的专业社会组织提供监护服务，协助履行监护职责。公职监护人实施监护监督。

2.临时监护服务。在监护人未确认、或突发情况导致监护人无法履行监护职责时，被监护人的生活处于无人照料的情况下，被监护人住所地的居（村）民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。

3.意定监护服务。具有完全民事行为能力的老年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。包括监护服务申请、监护服务意向和需求调查、制定服务方案、签订服务协议、建立服务台帐、提供代理服务等。在被监护人丧失或部分丧失民事行为能力后，启动确定监护关系程序，监护关系成立后，监护人开始履行监护职责，提供监护服务。

（三）形成监护服务规范。规范公职监护、临时监护、意定监护的实施路径，细化操作流程，为老年人确定委托代理与监护关系提供服务支持。建立老年人委托代理与监护监督制度，完善监护服务标准，规范监护服务行为。明确提供监护服务的社会组织的准入标准，建立选择监护组织的评估机制，制定监护服务从业人员的履职原则，更加专业和规范的发展老年人监护服务队伍。

1.实施登记管理。建立登记管理制度，明确监护服务的登记原则、登记事项。登记的内容包括被监护人的基本信息，监护协议等法律文书，遗嘱、遗赠扶养协议、重大财产处置约定等影响监护关系的相关文书与材料等。登记管理的事项包括申请、审查、登记、告知、监督、变更和撤销等。

2.规范服务流程。以老年人的监护服务需求及人群画像为基础，建立监护服务需求评估体系，制定《老年人监护服务导则》《老年人监护服务手册》等监护服务标准，针对不同群体的特征和被监护人需要，规范法律文书和服务文本，明确监护原则和工作职责，开展监护服务。

3.提升监护能力。开展监护服务的社会组织，在其业务主管单位指导下开展工作，应具备提供相应监护服务的能力、人员和水平。除制定机构章程、行政管理、财务管理、采购管理等内部管理制度外，还应建立健全监护服务相关的服务管理机制、监督管理机制、监护事务决策机制等。

4.建立监督制度。探索建立监护监督制度，监护监督人可以是自然人，也可以是法人。监护监督人主要职责：监督意定监护人执行监护事务，包括资产保管、资金支付、意定监护人报酬和费用的监督；要求监护人报告监护事务；调查意定监护人的执行情况，包括审查监护报告、主动审查监护行为等；处理紧急情况，包括申请撤销意定监护人、重新指定意定监护人等；保护老年人合法权益，发现侵害老年人合法权益的违法犯罪行为，及时向有关部门反映情况、投诉、举报。

八、工作要求

（一）统一思想认识，强化统筹协调。基本养老服务旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，老年监护服务作为基本养老服务项目，事关老年人的人身财产安全与生活保障。加强区民政局、区司法局、区人民法院、区人民检察院、区公安分局、区卫健委等部门的协调联动，建立协同协作长效机制，引导社会参与，共同推进落实监护服务工作，形成可复制、可持续的监护服务模式。

（二）加强摸底排查，开展普法宣传。各街镇（工业区）结合独居老人关爱行动，对本区域的孤老、特困供养、计划生育特殊家庭等监护缺失老年人进行摸底排查，全面了解特殊家庭老年人委托代理与监护服务需求。广泛开展老年监护相关服务宣传，街镇、居（村）委会法律顾问提供法律援助支持，充分运用网络、媒体、社区宣传等多种方式，积极开展普法宣传活动，全面提升老年人监护服务意识，增强老年人防范涉老诈骗意识，引导老年人维护自己的合法权益。

（三）落实资金保障，推进社区赋能。加大对老年人监护服务的支持力度，建立“椿萱堂”基金，落实规范管理，推进老年人监护服务体系建设。要从维护老年人切身利益出发，依托老年人监护服务站和社区养老顾问等，推进社区赋能计划，开展监护知识普及、监护需求对接和特殊家庭关爱行动。

本实施意见（试行）自2024年12月10日起实行，有效期至2026年12月9日，由区民政局会同区司法局、区公安分局、区卫健委负责解释。

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上海市公安局闵行分局     上海市闵行区卫生健康委员会

   2024年11月7日