上海市闵行区民政局 上海市公安局闵行分局 上海市闵行区建设和管理委员会 上海市闵行区卫生健康委员会 上海市闵行区市场监督管理局 上海市闵行区消防救援局 上海市闵行区医疗保障局
闵民〔2024〕75号
关于推进本区养老服务机构跨部门 综合监管的工作方案
为贯彻落实《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》(国办发〔2023〕1号)、《上海市人民政府办公厅关于在本市重点行业领域深入推进跨部门综合监管改革的通知》和《关于印发<关于推进本市养老服务机构跨部门综合监管改革的工作方案>的通知》（沪民养老发〔2024〕8号）要求，在全区范围内全面推进养老服务机构跨部门综合监管，制定本方案。 一、总体要求 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持统筹发展和安全，聚焦养老服务机构监管中的重点难点问题，加快构建全方位、多层次、立体化监管体系，形成职责权限更加清晰、方式方法更加精准、协同联动更加高效、数字赋能更加充分的综合监管机制。 二、工作目标 围绕养老服务机构的服务运营、消防安全、医疗卫生安全、食品安全等环节，着力解决影响养老服务机构服务质量和老年人生命健康的突出问题。建立“六个全”(监管对象全覆盖、监管内容全要素、监管流程全闭环、监管执法全协同、监管数据全共享、监管结果全公开)的综合监管模式，加强监管信息共享和执法协作，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。 三、改革任务 (一)健全综合监管体制机制 在《上海市养老服务机构综合监管办法》的基础上，围绕“六个全”要求，建立健全常态化综合监管机制。按照“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”的原则，依照国家和本市相关法律法规以及部门“三定”有关监管职责、监管事项，区级层面建立健全由区民政局牵头，区公安分局、区建设管理委、区卫生健康委、区市场监管局、区消防救援局和区医保局等部门共同参与、协同配合的综合监管工作机制，成立养老服务机构跨部门综合监管工作专班。 监管职责和事项如下： 民政部门总体牵头协调养老服务机构跨部门综合监管工作。依法实施养老服务机构（民办非企业）的备案监管、服务内容监管、从业人员遵守职业守则情况监管、内部运营秩序监管等。 公安部门依法实施对养老服务机构场地安全防范中实体防护、技防、人防安全的监管；依法处置养老服务机构中从业人员存在谩骂、侮辱、虐待、殴打老年人等有关禁止性规定行为；依法查处养老服务机构以养老服务名义实施非法集资、诈骗等违法行为中涉嫌犯罪的情况；与民政部门共同依法监管养老服务机构的社会安全事件应对情况。 建设管理部门依法实施养老机构新建、改建、扩建及装饰装修工程消防设计审核、验收和备案抽查办理。 卫生健康部门依法监管养老服务机构的传染病预防控制情况；依法对养老服务机构内医疗机构开展医疗活动的情况进行监管。 市场监管部门依法实施养老服务机构(企业)的许可监管；依法实施对养老服务机构场地特种设备安全的监管、食品安全监管和价格行为的监督检查。 消防救援部门依法对养老服务机构遵守消防法律、法规的情况开展监督检查。 医保部门依法实施对养老服务机构长期护理保险和内设医疗机构医保基金使用结算的监管。 (二)完善协同监管方式 1.整合监管规则标准。一是建立养老服务机构综合监管对象名录。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，梳理各部门、各事项对应的监管对象名录，整合为综合监管对象名录，建立养老服务机构跨部门综合监管对象名录库，名录库各部门共享。二是集成养老服务机构综合监管要素。根据有关法律法规规定，以《上海市养老服务机构综合监管办法》为基础，根据各部门法定职责、监管要求，以及有关技术规范、技术标准等，从人员、设备、环境、制度、产品质量等维度，全面梳理各部门实施养老服务机构监管执法时涉及的要素内容，将其标准化集成为养老服务机构跨部门综合监管要素。 2.健全风险隐患联合监测机制和问题线索协同处置机制。一是拓宽问题线索收集渠道。广泛收集来自信访、“12345”市民服务热线、养老服务行业协会、新闻媒体等渠道反映的养老服务机构问题线索，分门别类进行梳理、分析，形成问题线索清单。二是健全案件线索移送机制。对涉及多部门监管职责的违法行为，由民政部门依法移送至相关职责部门依法查处。 3.健全联合抽查检查机制。制定《养老服务机构重点领域常态化执法检查方案》,联合确定检查事项清单、联合建立检查对象名单、组成联合执法队伍、优化联合检查程序、统筹问题处置措施等为基础，由民政部门会同公安、建管、卫生健康、市场监管、消防救援和医保等部门、机构，共同实施开展“双随机、一公开”综合监管联合执法检查，综合监管联合执法检查与相关部门“双随机、一公开”抽查统筹开展。两个及以上部门对同一监管对象实施行政检查时，即可联合实施开展。 4.健全联合信用监管机制。建立养老机构、长者照护之家、日间照护机构等养老服务机构信用分级分类监管制度，依据信用状况不同，在监管方式、抽查领域、抽查比例、检查频次等方面采取差异化监管措施。将信用信息嵌入养老服务机构监管系统，加强信用大数据监测预警分析，机构信用状况、区域信用状况等监测信息实时推送至相关监管部门。 (三)提升监管联动效能 1.建立定期例会制度。养老服务机构跨部门综合监管工作专班定期召开由专班成员单位参加的工作会议，由民政部门负责召集。根据工作需要，也可临时召开工作会议。会议主要研究养老服务机构综合监管、联合执法检查事项等；协调解决工作配合上的重大问题；研究解决数据归集、共享应用的具体举措；围绕机构反映强烈的难点问题、历史遗留问题联合开展实地调研，研商对策措施；会商解决其他跨部门综合监管事宜。 2.加强管执联动。民政部门充分发挥牵头作用，积极会同相关部门开展监管和执法，进一步加强业务协同，提升综合监管执法实效。对监管中发现的各类违法违规问题，联合相关部门综合运用行政处罚、行政强制、联合惩戒等手段，依法进行查处。在重要节假日、重大活动期间，组织开展联合专项检查或突击行动。 3.加强信息共享。由民政部门会同公安、建管、卫生健康、市场监管、消防救援和医保等部门、机构配合，将日常监管执法过程中发现的养老服务机构相关安全隐患、突出问题、案件线索和查处情况等，进行信息共享，重大事项随时互通，进一步降低监管、执法成本，提高监管、执法效率。 (四)优化综合监管办法 1.建立综合监管体系。建立健全政府部门行政监管、行业协会自律管理、服务对象及家属主动监督、社会舆论公开监督的养老服务机构综合监管体系。 区民政局负责牵头协调本区各业务部门组织实施本行政区域内的养老服务机构分类监管工作，对每一个监管对象进行分类分级，制定监管计划，并依法做好养老服务机构市场监管、日常检查监督、服务质量监管、老年人权益维护、处理投诉举报以及违法行为行政处罚等工作，促进行业自律。 各相关业务部门配合区民政部门建立多部门协同监管机制，依职责落实养老服务机构监督检查工作，提升养老服务质量。 各街镇、工业区统筹落实行政辖区内的养老服务机构分类监管，加强法律法规宣传，支持并督促有关部门依法履行部门监管职能，对所发现的机构日常运行重大问题及时协调、督促解决。 2.确定养老机构分类与等级划分。按照登记机关的不同，分为公益性养老机构和经营性养老机构。公益性养老机构，是指在经事业单位登记管理机构办理事业单位登记或在民政部门办理民办非企业单位登记，并取得备案的养老机构。经营性养老机构，是在工商行政管理部门办理企业登记，并取得备案的养老机构。按照养老机构等级不同，分为“优秀”、“良好”、“一般”、“较差”，级数越高表示机构等级越高，设施设备更加完善、服务项目更加全面、服务质量和管理水平更高。养老机构等级划分以当年度服务质量监测成绩为依据。监测成绩90分及以上机构评定为优秀，75至89分机构评定为良好，60至74分机构评定为一般，60分以下机构评定为较差。 3.明确分类综合监管方式。公益性养老服务机构和经营性服务养老机构的设施设备、服务提供、人员配备、安全运行、收费办法等均按照相关行业要求进行监管。对公益性养老服务机构，由民政部门会同相关部门，按照民办非企业单位管理有关法律法规和规定进行监管。对经营性养老服务机构，由民政部门会同相关部门，按照企业管理有关法律法规和规定进行监管。 四、保障措施 (一)加强组织领导。习近平总书记多次强调养老机构要加强管理，增强安全意识，提高服务质量，并对加强养老机构监督管理提出一系列具体要求。各相关部门要切实提高政治站位，把推进养老服务机构跨部门综合监管作为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的重要举措，要切实增强改革工作的主动性、积极性、时效性，确保改革工作任务落实。 (二)加强工作指导。各相关部门要按照职责分工，依法履行业务指导和监管职责，健全完善配套措施，加大对养老服务机构跨部门综合监管改革工作的指导和支持力度。进一步压实养老服务机构在依法登记、备案承诺、服务运营、消防安全、医疗卫生安全、食品安全等方面的主体责任。 (三)加强宣传引导。积极开展养老服务机构法治宣传教育，提高养老服务机构和从业人员法治意识，增强老年人及其家庭权益意识。加大养老服务政策宣传力度，推动形成支持和加强养老服务综合监管、促进养老服务高质量发展的良好氛围。
附件：1.养老服务机构跨部门综合监管职责清单 2.养老服务机构重点领域常态化执法检查方案 3.养老服务机构跨部门综合检查单
上海市闵行区民政局 上海市公安局闵行分局
上海市闵行区建设和管理委员会 上海市闵行区卫生健康委员会
上海市闵行区市场监督管理局 上海市闵行区消防救援局
上海市闵行区医疗保障局
2024年11月11日
附件1 养老服务机构跨部门综合监管职责清单
注：“信息收集”是指函询相关部门，并通过民政或相关平台查询的养老机构受到处罚、查实的投诉举报等信息：“数据比对”是指通过与最新一次“日常检查数据”比对的信息。
附件2
养老服务机构重点领域常态化执法检查方案
为贯彻落实《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》(国办发〔2023〕1号)、《上海市人民政府办公厅关于在本市重点行业领域深入推进跨部门综合监管改革的通知》和《上海市养老服务机构综合监管办法》要求，区民政局会同区市场监管局、区消防救援局等部门在全区范围内全面推进养老服务机构重点领域常态化执法检查，现制定工作方案如下： 一、总体要求 (一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行“执法为民”理念，准确把握人民城市的根本属性，结合大城养老的战略布局，聚焦养老服务机构监管中的重点难点问题，落实“进一次门查多项事”的综合监管要求，加强行业监管部门和综合监管部门的协调配合，构建资源有效共享、业务有机协同的综合监管体系。 (二)工作目标。采取线上、线下相结合的方式，以消防安全、 食品安全、服务安全等领域为重点，对全区养老服务机构开展全面安全检查抽查，深入排查整治养老服务机构安全风险隐患，着力解决影响养老服务机构服务质量和老年人生命健康的突出问题。根据养老服务机构跨部门综合监管改革工作要求，建立“监管对象全覆盖、监管内容全要素、监管流程全闭环、监管执法全协同、监管数据全共享、监管结果全公开”的综合监管模式。加强养老服务监管信息归集共享与利用，推动实现民政与市场监管、消防等部门违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。 二、工作范围 遵循“属地负责、行业监管、分级分类、分工配合”工作原则，根据自身工作实际，确定一定比例的养老机构，开展专项执法检查和后续处置工作。列入执法检查范围的养老机构，主要包括： (一)一般检查对象：全区养老机构(含长者照护之家，下同); (二)重点检查对象：主要依据贯标达标工作情况，结合近几年服务质量日常监测中发现的风险隐患较大、曾发生过安全事故、群众反映问题突出的养老机构。 三、具体举措 (一)确定检查事项清单。根据跨部门综合监管改革工作要求，结合法律法规和权力事项清单，列明检查事项、检查部门、检查频次、检查方式、检查重点、检查依据等内容，确定联合执法的检查事项清单。 (二)明确检查对象名单。按照“谁审批、谁监管，谁主管、 谁监管”的原则，由区民政局会同各相关部门按照“双随机、一公开”的要求，在属地登记的养老机构中按一定比例抽取检查名单，结合各部门日常监管情况，报市级相关部门备案。 (三)组成联合执法队伍。按照“双随机、一公开”原则，结合各部门工作实际，确定执法人员组成联合检查组。 (四)优化联合检查程序。针对检查对象个体情况，各联合部门强化数据共享，在检查准备阶段，提前收集检查对象是否存在许可备案、消防安全、食品安全、特种设备等方面的行政处罚或者违规事件，并结合民政部门近年来日常监管、信访举报、贯标达标等综合情况制定检查程序预案。 (五)统筹问题处置措施。结合信息收集摸底和现场检查所发现的问题，各部门加强协作，根据有关法律法规规章分别处置、共享信息。要充分利用信息化手段，将检查结果统筹运用到社会组织评估、企业信用评级、日常监管等工作中，实现跨部门联合惩戒。 四、工作步骤及内容 每年年初开始，根据养老服务机构综合监管要求，开展联合执法检查。 (一)工作步骤 1.动员部署阶段(二季度)。民政、市场监管和消防救援等各相关部门结合实际制定综合监管方案，召开会议部署有关工作。 2.专项检查阶段(二、三、四季度)。各相关部门协同配合、联合执法，根据“双随机、一公开”工作要求，形成检查事项清单，组成检查工作组，开展信息收集摸底和现场检查，进一步促进本市养老机构规范运营。 3.总结提升阶段(12月)。各相关部门对本系统执法检查情况 进行总结，由区民政局汇总梳理后，形成执法检查总结报告上报市民政局。同时将执法检查结果及时运用到日常监管、信用监管、评估评奖、“互联网+监管”等工作中，运用媒体对执法检查成果进行广泛展示宣传。 (二)检查事项 检查事项由四部分内容组成，即养老服务机构登记管理、服务安全、规范运营、其他部门协同相关事项。(检查事项清单详见附件) 1.登记管理相关事项。检查内容主要包括备案书内容核对(是否存在擅自变更登记事项等),针对社会服务机构性质的养老服务机构，检查内容还包括证书印章的管理和使用、非营利属性的自查、超宗旨和业务范围活动、年检及整改、设立分支机构等情况。 2.服务安全相关事项。检查内容主要包括安全标志使用，养老护理员培训，制定和落实昼夜巡查交接班制度，智能监管设备安装情况，老年人信息和监控内容保密制度的实施，防止兜售保健食品药品措施，对污染织物单独清洗消毒，禁烟，入住机构服务风险评估，“九防”措施，服务安全风险防范效果评价，安全隐患排查整改，安全教育，突发事件应对处置，是否存在歧视、侮辱、虐待老年人，是否存在建筑威胁老年人安全的建筑物和构筑物等情况。 3.规范运营相关事项。检查内容主要包括是否开展与宗旨无关的活动配备人员资格不符合规定，无健康证明上岗情况，隐瞒情况提供、虚假或不实材料，擅自暂停或者终止服务未妥善安置老年人，未与老年人签服务协议或者提供服务，骗取政府补贴、补助、奖励，擅自改变养老服务设施使用性质，侵占、损坏、擅自拆除养老服务设施等情况。 4.其他部门联合事项。检查内容主要包括消防安全、特种设备安全、食品安全和价格行为等相关事项。 五、保障措施 (一)加强组织领导。由区民政局牵头的执法检查协调机制和工作专班，组长由区民政局、区市场监管局、区消防救援局领导共同担任，组员包括相关业务科室负责人，形成部门各司其职、协同配合、上下联动的工作格局。 (二)明确职责分工。区民政局牵头执法检查，依据《养老机构管理办法》《上海市养老服务条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关规定，依法依规对本区养老机构的资质登记、服务安全、运营秩序等方面进行信息收集摸底和现场检查；区市场监管局对养老机构场地特种设备安全、食品安全进行现场检查；区消防救援局对养老机构的消防安全进行现场检查。 (三)重视处置闭环。结合信息收集摸底和现场检查发现的问题，区民政局与区市场监管局、区消防救援局等部门协同处置，根据有关法律法规规章和职责分工立案查处、依法处置、共享信息。对于违法事实清楚、证据确凿的，该处罚的处罚，该整改的整改，绝不手软。同时，要充分利用信息化手段实现跨部门联合惩戒，通过监管促规范，引导其合规合法运作。 (四)做好宣传引导。区民政局会同区市场监管局、区消防救援局做好执法检查的宣传引导工作，及时向社会公示综合监管成果，按照“谁检查、谁录入、谁公开”的原则，在抽查检查结果形成后通过相关部门门户网站向社会公示检查结果，接受社会监督。做好监管对象、监管行为、监管结果等相关数据的互相推送，实现监管数据互联互通，共享应用。
附件3 养老服务机构跨部门综合检查单
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