一、政策背景

当前，我区《闵行区政府投资项目管理办法》（闵府发〔2019〕13号）第二十一条合同管理第二款“各类建设工程合同应严格控制款项的支付进度。项目工程招标代理合同中应明确代理服务费的50%在工程竣工决算审计后结清，项目设计、勘察、监理等合同中应明确服务费用的30%在工程竣工决算审计后结清”规定（以下简称“13号文第21条”）。办法实施以来，各镇人民政府、街道办事处，莘庄工业区管委会，区政府各委、办、局，各区属公司（城投、南滨江、南虹桥等）遵照执行。

二、闵行区政府投资建设工程项目现状

现实情况下，一般小型建设项目的工程竣工后的决算审计在工程启动后1-2年后才能结束，大中型建设项目也要3-5年才能结束，有些项目因为种种因素8-10年乃至更长。

依据现行《中小企业划型标准》工信部联企业〔2011〕300号规定，这些服务于我区建设工程的第三方服务企业（招标代理、设计、勘察、监理等）一般均为中小企业且多家税收落在我区。此规定强制在合同明确执行，极大地给这些中小企业的流动资金、经营状况带来了一定的影响。

三、各级政府相关条例

早在2017年6月5日，全国人大常委会法工委在回复中国建筑业协会作出的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（以下简称《复函》）中明确：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”

2020年7月5日由李克强总理签发的《保障中小企业款项支付条例》（国务院第728号令）：

第三条  条例所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业；

第十一条　机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

第十三条　机关、事业单位和大型企业不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。

2019年4月14日由李克强总理签发的《政府投资条例》（国务院第712号令）：

第二十二条　政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

第二十五条　政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

第三十四条　项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

四、闵行区现行应对政策

2017 年11 月，《上海市审计条例》对相关条款作出相应修订。2017 年至 2019 年，审计署持续要求各级审计机关进一步依法完善和规范投资审计工作，要求实现投资审计“三个转变”。2020年9月，市政府办公厅转发了《上海市市级政府投资项目审计监督办法》，对原《上海市市级建设财力项目审计监督办法》（沪府办发〔2017〕58号）的内容进行了调整、修订，同时明确“各区政府可以参照本办法，结合实际，制定本区级政府投资项目审计监督办法”。  

2021年11月18日,《闵行区政府投资项目审计监督办法》印发，更加强调审计监督的独立性和规范性，更加突出投资审计重点，更加注重部门间协同和信息共享,更加明确项目（法人）单位接受审计监督的要求，更加强化对于社会中介机构的监督管理，区审计局将通过竣工决算审计、跟踪审计、专项审计(调查)等多种方式，加强对政府投资项目的事前、事中和事后监督。

上述修改内容，在一定程度上提高了政府投资项目在审计过程中的规范程度，但是并未直接针对全国人大常委会法工委出台的相关意见：“要求纠正地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据的条款”作出修改。

五、建议与对策

在优化营商环境、更好地服务市场主体的背景下，为维护法制统一，依法推进简政放权，现做以下提议：

(1) 取消13号文第21条有关“工程竣工决算审计后结清”规定

维护建筑业企业的合法权益。对没有合同约定以审计结果作为竣工结算依据的政府投资项目，审计机关仍然可以审计，但有关部门不能强制要求以审计结果作为竣工结算依据。对审计发现的问题，审计机关应要求被审计单位整改。

(2) 可以采取先结算后审计的模式

若建设单位违反有关规定，在政府投资建设项目工程结算中多计工程价款的，由审计机关责令据实调整。审计机关对完成竣工决算的项目，有权对项目后期交付使用资产、移交手续的真实性、合规合法性、完整性进行监督，有权对项目未完成工程、结余资金的管理和使用进行审计监督。

(3) 确定好项目决算审计的周期

列入年度竣工决算审计项目计划的政府投资项目，建设单位应当按照审计机关的要求在规定时间内报送完整的送审资料。审计机关应当自收到完整的送审材料之日起90日内向建设单位和承接项目的单位出具审计报告；特殊情况需要延长审计期限的，应当经审计机关负责人批准。建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。