一、背景和现状

中国当下语境中使用的“社会组织”，是一个具有特殊指向和特定内涵的概念，与国外国内学界所说的“非政府组织”“非营利组织”具有相似性。社会组织这一称谓最初是党的十六届六中全会和党的十七大提出并开始代替“民间组织”正式使用的。与政府、企业相区别，社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。

我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。

党中央、国务院历来高度重视社会组织工作，改革开放以来，在各级党委和政府的重视和支持下，我国社会组织不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。随着中国政府的职能定位逐渐转变为建设一个服务型政府，尤其是2013年以后，中共中央等20多个部委参与制定、设计，并陆续出台多个文件支持社会组织参加社会治理和公共服务。这些规制文件主要包括：政府向社会力量购买服务的指导意见、社会组织管理制度改革管理指导意见、行业协会商会与行政机关脱钩方案、对国外境外在华非政府组织的管理指导意见、修订《社会团体登记管理条例》、国家社会组织发展规划、社会组织人才队伍建设意见、社会组织转移职能目录指引、社会组织税收减免制度、登记管理机关的职能调整和四类社会组织直接登记办法、关于党政领导在社会组织中任职兼职规范和党建工作制度等。

正是在这股巨大动力的推动下，以及社区建设的不断深入，社会组织数量快速增长。截至2017年12月，闵行注册登记社会组织957家（包括名存实亡的社会组织45家），其中社会团体196家、民办非企业单位761家，涉及业务主管单位58家；上海市注册登记、注册地在闵行的社会组织108家。

二、存在的问题

尽管当前社会组织蓬勃发展，但总体上尚处于发展的初级阶段，特别是近几年闵行区试点推进社会团体与行政机关人员脱离、资金脱离、场地脱离，不断加强社会组织资金监管，就本区社会组织发展现状而言，主要存在以下问题：

一是管理体制建设不完善。

目前社会组织既受主管部门业务指导又受登记管理机关监督管理，即实行“双重管理”制度。但根据《行政许可法》确立的“谁许可、谁监督、谁负责”的原则，双重管理体制违反了行政主体权力、职责与责任相匹配的行政管理原则，造成监管职能交叉重复、监管职权与责任不匹配，使登记管理机关和业务主管单位在管理社会组织上“越位”和“缺位”同时存在。虽然2014年市民政局根据中央关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见和民政部的工作要求，出台了《上海市社会组织直接登记管理若干规定》，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行直接登记，但在实际操作层面上却因登记管理机关缺少履行监督管理职责的行使手段和管理力量而难以落实。

在近年开展的针对社会团体的中央八项规定精神情况专项检查中，这种体制形成的弊端尤为突出。纪委、财政、民政等部门对社会组织资金的使用规范口径不同，又缺乏具体的牵头负责部门，使业务主管单位没有统一的执行标准。

二是支持引导力度不够。

现存的多数社会组织都是靠政府提供政策、财力和物力等资源推动成立和发展的。在实行政社分离后，政府的拨款和经费支持仍然是社会组织主要的资金来源。除政府资助外，社会组织的收入来源还包括服务性收费、少量的会员费以及社会捐赠等渠道，不过，总的来讲社会捐赠相当少。大部分发展状况较好的社会组织依旧是政府大力扶持，即在组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面提供支持的社会组织，如社区社会组织等；而对于目前政府没有大力扶持也没有承担政府职能的社会组织，由于缺乏实际利益链，以及社会组织的公益属性，在活动场所、设备资源、活动资金等方面面临的制约相当突出，相当一部分社会组织甚至出现无人员、无场地、无资金的“三无”现象，迫切需要正确引导、创新发展理念。

三是社会组织自身建设能力不足。

缺乏专业人才以及自身能力不足是制约社会组织发展的关键因素。有些社会组织的管理人员中，缺乏高学历的人才，而具有专业素质及专业能力的人才就更少，或是基本没有。社会组织专职工作人员不足，缺少具有专业知识的人才，专业价值理念没有在实际中得到很好体现，在服务评估和监督机制不完善情况下，服务质量很难得到保障。某些社会组织的领导层基本沿袭原有“单位制”体制下传统的管理方法，“等、靠、要”思想较为严重，应对市场化、社会化管理实践的能力不足，在经费筹措、宣传沟通、活动组织、资源整合和内部管理等方面的挑战正在逐步显现出来。因此，促进专业人才介入社会组织发展尤为迫切。

三、意见和建议

综上，应当推进公共服务供给多元化、多样化，探索政府行政管理与企事业单位、各类社会组织和群众自治在社会运行中有效衔接与良性互动的体制，从而探寻出几种更加有利于我区社会组织发展的生存之道，不断激发社会组织作为政府功能补充的独特作用。

一是要逐步探索建立权责统一的管理机制，健全社会组织退出机制，进一步规范社会组织人员、资金、活动的监管，及时清退无运营能力的社会组织。二是要加强分类指导，加大并规范投入扶持，同时引导社会组织增强社会服务功能，拓宽经费来源渠道。尤其是对科技事业发展等有促进作用的社会组织，在活跃学术氛围，加强学术交流等方面，政府要给予活动经费、提供活动场地、优化管理政策。三是要完善人才政策，加强社会组织人才工作，加大人才培训力度，提升社会组织服务能力。