一、问题梳理

在“以存量促增量”的发展逻辑下，盘活低效产业用地，推动老园区转型升级，已成为上海城市更新和产业提能的关键课题。以闵行颛桥镇与吴泾镇为代表的典型老园区集聚地，普遍面临产业空间老化和利用率低下的问题，这背后体现的是城市工业空间正经历从“粗放供给”向“精准配置”转变的结构性挑战。

以颛桥为例，其2023年工业产值近250亿元，占闵行总量十分之一，但税收亩产仅为60万元，远低于市级开发区150万元的标准。吴泾拥有8.98平方公里的战略预留区，区内企业多为国央企，虽然占地面积广阔，却存在大量资产闲置。例如，华谊集团厂房总面积达28万平方米，自用面积仅2.3万平方米，闲置面积高达19.3万平方米，空间浪费问题突出。

这些“沉睡的地块”背后，反映出的是同一类问题的反复出现：一方面，原有企业产能较低、形态老旧、更新意愿不强；另一方面，制度约束复杂、审批流程冗长，使得“想更新”变为“难更新”。

二、政策机制现状

1.政策认定机制僵化：现有政策要求企业在推动改扩建前，必须锁定招商对象、明确拟纳入项目并确定预期收益，这实际上形成了“无客户不可申请，无审批无法招商”的僵局。

2.股权变更与功能转型门槛高：民营企业若通过股权交易等途径引入新的投资方，需经属地政府发起并由多部门联合审议，审批流程冗长，导致众多结构调整和并购重组项目受阻于制度限制。

3.园区平台界定模糊：园区平台常被视为推动改造的先决条件，但其认定标准尚不统一，认定数量偏少，导致不少潜在项目因空间身份受限。

4.属地政府权责错位：面对低效用地盘活的复杂性，基层政府每年虽需完成低效用地调整任务，但却缺乏明确的审批权限和资源配置权，常处于“发现问题却难以有效处理”的尴尬境地。

三、基层政府的一些探索

值得一提的是，这两个区域的调研与探索为城市低效用地改造提供了重要的借鉴方向：

“分类识别+精准干预”：颛桥镇提出了将企业划分为四类（有资金且有意愿、有意愿但缺乏资金、无意愿但面临压力、无意愿且无能力），并根据风险和潜力进行分层管理。吴泾镇也尝试通过信息化手段和空间数据库识别“沉睡资产”。

引入“意向型审批”机制：颛桥镇探索允许“方向明确、客户洽谈中”的项目同步推进招商和改扩建审批，打破了“无招商不得建”的路径依赖，为其他区域提供了可借鉴的改革经验。

园区平台与项目联动认定：建议推动“项目带动平台”的思路，即优质项目落地后可反向推动园区平台认定，实现从“认定先于项目”向“认定伴随项目”的转变。

建立退出与激励并行的机制生态：在试点项目中设置“产出对赌”条款，若在一定时间后产值未达到预期，则进行整改；若连续偏离目标，则触发土地回收机制。这种“绩效倒逼+退出机制”的组合，有助于增强园区空间的可治理性

四、政策建议

建议建立“弹性空间+属地授权+激励退出”的三维模式：

1. 推动审批机制前置化与弹性化：设立“意向型审批+预审批白名单”机制：

一是对于长期在本地从事产业开发的园区经营主体，可考虑将其之前成功项目的相关指标部分应用于新的审批项目。二是对于本地已有的成熟企业，若其新项目以扩产或技术升级为目的，可适当降低项目前期的产出要求，并适当简化拿地企业产权登记变更、股权比例变更等程序。三是对白名单进行动态调整。

此举有助于提升政策响应速度，鼓励企业创新，在加速审批有基础、有潜力的项目的同时，兼顾审批制度的权威性。

2. 建议赋予属地基层政府更多的“初审+调整”权限，明确基层政府在产业方向确认、建筑形态审定等方面的裁量权，从而推动政府职能从“管控者”向“组织者”转变。

3. 建议优化土地项目综合评价体系，选取若干代表新质生产力的要素，例如算力储备、节能环保、高效自动化（基于人工智能）等作为项目方向性指标并赋予较高权重，以改变原先产值与税收在评价标准中占据较高比重的局面。

4. 建议开展典型试点，通过示范效应推广机制创新：可从华谊地块或向阳工业园等高关注度地块入手，构建“项目-机制-平台”协同模式，并逐步拓展其适用范围。