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关于0602102号政协提案办理信息公开
标题:高效集约利用土地 优化城市用地布局
编号:0602102委员姓名:潘国乔
提案
背景:
问题及分析:
意见和建议:

 

上海作为人口众多、自然资源相对缺乏、环境容量有限的特大城市,土地约束刚性化与环境约束趋紧已成为影响未来城市可持续发展的两大核心问题。传统用地扩张式发展模式已经不再符合上海市土地资源的现实情况,而推进土地集约利用则是践行可持续发展战略的主要任务之一。如何破解土地资源紧约束,推进土地集约利用,让经济发展增效,已成为城市建设者们持续求索的课题。为破解城市用地难题,盘活土地资源,上海市从2014年开始根据市政府“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求,在全市范围内开展了集中建设区外建设用地减量化工作。建设用地减量化的根本目的是推进土地节约集约高效利用,优化城市用地结构,实现城市的有机更新,倒逼城市的转型发展。目前建设用地减量化已成为上海城市更新的重要组成部分和有力抓手。

一、闵行区开展集建区外建设用地减量化工作的背景

根据闵行区的土地利用总体规划,规划至2020年,全区建设用地总量为289平方公里。按照城市用地“负增长”的工作要求,闵行区已明确至2020年规划建设用地“负增长”1.2平方公里,即实际“天花板”为287.8平方公里。闵行区现状建设用地已接近规划“天花板”,城市发展建设遇到瓶颈,倒逼城市建设用地实施减量化。闵行区紧邻市中心区,随着近年来大量外来人口导入和城市建设的飞速发展,环境污染、人口控制、社区安全等问题日益凸显。建设用地减量化减少的都是城市规划建设区外的现状低效建设用地,主要包括三高一低企业、违法用地、存在演变为城中村隐患的农村宅基地等。区委、政府及区规土局为落实市政府的土地节约集约利用要求,推动经济转型发展,破解城市发展建设的瓶颈问题,调整产业用地结构,改善城乡环境,开展了建设用地减量化工作。

二、推进建设用地减量化工作采取措施

(一)组织保障

闵行区委、区政府对减量化工作高度重视,成立了以区长担任组长,分管副区长担任副组长的领导小组,区规土局和各镇、街道也成立相应的工作小组,建立了区、局、镇三级组织架构,从不同层面共同保障减量化工作的顺利实施。

(二)政策激励

为了有效指导和支持减量化工作,闵行区先后出台了《闵行区落实集建区外现状建设用地减量化工作实施意见(试行)》(闵府发[2014]26号)、《闵行区集建区外现状建设用地减量化工作相关用地指标调剂管理办法(试行)》(闵府办发[2014]73号),明确了指标收购价格标准。2016年,为贯彻落实统筹区域经济发展的要求、积极推动减量化工作,在原有减量化指标调剂管理办法的基础上升级修订了减量化政策2.0版:《闵行区集建区外现状建设用地减量化工作相关用地指标收购使用管理办法》(闵府发[2016]59号)。

新的政策主要在提高区统筹指标比例和提高资金补助两方面升级政策。统筹指标方面将原来20%区统筹、80%镇统筹升级为全部区统筹,区级指标收购基准价由100万/亩提高到150万/亩。奖励资金由原来的未完成任务不奖励、完成任务奖励20万/亩升级为20-30万的阶梯奖励。

相关政策的出台极大地鼓舞了街镇减量化的积极性。严格执行市规土局有关经营性及工业地块捆绑集建区外减量化,严格做到增减挂钩,倒逼相关街镇开展减量化工作。

(三)规划引领

郊野单元规划是根据所在镇(街道,乡)国民经济和社会发展要求,对集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等作的一定期限内的综合部署和具体安排,用以指导减量化工作。闵行区共有5个郊野单元,目前均已通过市规土局审查。按照规划引领的原则,根据郊野单元规划有序开展减量化工作。

(四)拆违联动

借助区委区政府推进“五违四必”拆违和环境整治专项行动的契机,各街镇结合近期各自重点区域的整治行动,加强拆违和减量化工作联动,将历史违法用地,特别针对集建区外的“198”地块,纳入减量化计划,共同推动,实现了优化城乡用地布局、提升建设质量等目标。

(五)深化排摸

按照市规土局有关强化‘198’减量化地块基础资料的要求,指导相关街道、乡镇对减量化目标地块的土地概况、房屋概况、企业现状等方面进行摸底调查,建立“一地一档一图”,结合目前全区拆违和环境综合整治工作进展,依法有序开展减量化工作,及时跟进,做到实地拆一块、手续办一块、图上减一块。

三、减量化工作取得的成效

从2014年上海率先提出“五量控制”的土地新政,“建设用地减量化”成为城市发展的新课题后,闵行区确立建设规模总量,严格控制建设用地增量,有序推进存量建设用地减量化工作。通过四年的减量化工作,减量化立项共478.3公顷,完成补充耕地128公顷,增加了耕地有效面积,土地资源配置更高效。

随着减量化工作扎实深入,有力地推进了全区土地利用布局优化,使城乡用地布局更合理,促进了存量工业用地调整升级,改善了生态环境质量,减量化多重目标成效集中显现。减量化工作不仅破解了城市发展的土地资源难题,达到了低效用地向高效用地的转化效果,实现了土地规划指标和空间的腾挪,同时也促进了闵行转型发展,调整了产业结构,改善了城乡生态环境。

四、建设用地减量化工作过程中存在的问题

(一)合法用地实施建设用地减量化工作难度大

随着“五违四必”专项整治工作的不断深入推进,可实施减量化的土地中违法用地比例在逐步下降,借助“五违四必”工作推动减量化的作用逐步减弱,新一轮规划中闵行区已纳入到中心城区范围,区位因素决定了后续合法用地实施减量化的动迁成本较高,工作推进难度加大。

(二)工业用地实施减量化后复垦土地的土壤污染严重,存在粮食安全隐患。

目前闵行区部分拆除原有工业用地复垦的减量化耕地,其耕地质量有待提升。有些土壤已经被污染,无法直接用于粮食耕种。并且有些地块由于技术问题,环保清拆企业地块复垦的土壤检测及生态修复仅流于形式,这些新增农业用地存在耕地污染的安全隐患,低质耕地对土地的再次复垦也带来了较大的制约。

四、建议

(一)建议区各执法部门联合执法,淘汰落后产能,释放土地资源,从“僵尸项目”手中回收土地资源提供给更高效、更环保的企业去开发,创造更大的价值。

(二)拆除的“198”减量化工业地块,坚持规划引领,“宜田则田,宜林则林”。经检测水土质量不适宜农作物耕种的,可先行实施生态修复,待土壤质量检测合格后再实施耕种,以确保粮食安全。

(三)建议尽快建立起以“土壤污染防治法”为核心的土壤污染防治法律体系,强化对应承担法律责任的土壤污染主体的界定,包括应承担疏于管理等相应法律责任的主管部门及其工作人员、导致土壤污染的生产经营组织和生产者、导致土壤污染的其他责任人员等,明确土壤污染主体的污染土壤修复责任或赔偿责任。

(四)建议区人大、政协可以联合相关政府部门、企业成立土地复垦科研和技术创新专项基金会,通过与高校、科研院所合作进一步加强对土地复垦技术的合作研发和现有实验室和小样试验成果的验证、完善和转化,开发成本相对较低、操作性较强、可推广的修复技术。

(五)强化土壤修复科研和技术创新。土壤修复技术的薄弱直接导致规划建设区外工业用地受污染土壤无法得到有效的治理。目前国内土壤污染防治与修复技术研发相对薄弱,修复技术缺乏针对性、适用性和整体性,工程应用与装备严重不足,设备、药剂大部分依赖进口,现有的已工程化的技术远不能满足土壤修复要求,大力推动土壤修复技术研究已是当务之急。同时要注重引进国外先进技术,加强先进土壤修复技术的“本土化”研究,推动土壤修复产业的发展。

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