闵府发〔2015〕27号 

各镇人民政府、街道办事处，莘庄工业区管委会，区政府各委、办、局，各区属公司：

现将《闵行区财政发展“十四五”规划》印发给你们，请认真遵照执行。

特此通知

                    2021年8月5日

闵行区财政发展“十四五”规划

“十四五”是实现两个一百年奋斗目标的历史交汇期，也是闵行建设成为创新开放、生态人文的现代化主城区的关键时期，“十四五”规划是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年规划。为充分体现区委、区政府对未来五年闵行财政改革发展的思路和工作部署，进一步深化财政体制改革，加快建立与现代化相适应的财政制度，更好地发挥公共财政职能，服务闵行经济社会发展，结合实际，制定本规划。

一、“十三五”时期财政发展取得的主要成就

“十三五”时期，面对全球和中国经济格局产生的巨大变化以及中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情等不确定因素的冲击，在区委、区政府的正确领导下，区镇各级财政部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记考察上海系列重要讲话精神，认真贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实中央、市、区政府各项财政改革决策部署，围绕财政发展的核心目标和重点任务，强化收入组织能力，优化财政支出结构，转变财政资金投入方式，加快提升财政宏观调控水平，探索形成以政府投资基金促进财政金融融合发展的新机制，深入推进预算绩效管理改革，闵行财政发展取得显著成效，基本完成财政“十三五”规划确定的各项目标任务，为全区经济结构的战略性调整、城市发展的区域统筹及以民生为本的社会建设提供了有力保障。

（一）经济社会快速发展，财政收入稳步增长

“十三五”期间，闵行区全力应对各类经济风险与挑战，把“稳增长、调结构”作为主攻方向，求创新、促改革，经济发展不断优化升级，全区经济增长稳定。

财政一般公共预算收入稳步增长，各年财政收入目标基本完成。一般公共预算财政总收入从“十二五”期末的627.85亿元，上升到2020年的752.62亿元。2020年在新冠肺炎疫情冲击和减税降费的大背景下，区级财政收入298.29亿元，仍实现小幅增长。政府性基金收入逐年递增，由2015年的64.61亿元增长至 2020年的196.10亿元，年均增幅为 40.70%。

图1  闵行区近十年一般公共预算财政总收入及区级财政收入情况

（二）财政支出结构优化，确保民生持续改善

“十三五”时期，闵行城市功能持续完善，民生福祉不断增进，人民生活居住品质不断提升。不断优化财政支出结构，新增财力重点向保障社会民生及推进城区建设高质量发展等方面倾斜，民生支出达到“十三五”规划中民生投入占一般公共预算支出比重达到67%的要求，2017年和2018年超目标完成。财政支持教育、医疗力度不断加大，全区各级学校、公立卫生医疗机构数量等较“十二五”期末均明显增加，基本民生服务持续改善。

深入贯彻中央减税降费和平衡预算要求下，坚持政府过紧日子，大力压减一般性支出，严控“三公”经费预算。“十三五”后期，闵行一般性公共预算支出下降明显，财政优先保障重点支出领域资金安排。

政府性基金支出逐年提升，由“十二五”末期的66.17亿元增长到2020年的248.06亿元。紧紧把握“闵行由近郊区、中心城区拓展区向生态宜居的现代化主城区转变”的战略定位，对标主城区建设标准，加大政府性基金对轨道交通、快速路和骨干路网建设以及生态环境改善等城市建设项目的资金支持。

（三）体制机制改革加快，财政管理提质增效

1.着力开展新一轮区镇财政体制改革，努力形成财力与支出责任相匹配的体制。出台并落实《“十三五”时期区与镇（工业区）财政体制实施意见的通知》，对所有区镇相关事权调整和财权匹配资金以清单形式正式发文，保障体制调整后改革落地到位，进一步明确了区镇职责、管理对象、管理内容。建立区对镇的补贴资金调整为财力结算转移的方式，明确按照事权范围划分的教育、医疗、绿化、城市道路等基础设施区镇两级支出责任，形成事权与支出责任相匹配的区镇财政体制。

2.深化预算管理改革，探索建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度。完善全口径政府预决算编报体系，强化政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹衔接，加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算力度。开展权责发生制政府综合财务报告编制试点工作，为全面开展政府财务报告编制工作积累了经验，夯实了基础。建立健全预算支出标准体系，出台《闵行区区本级基本支出预算管理办法》，进一步规范区级行政事业单位基本支出的预算管理。全面提高预算透明度，制定《闵行区财政预算信息公开管理办法（试行）》，不断扩大公开范围、深化公开内容，强化社会监督。

3.健全土地收支和国有资产管理体制机制，推进管理规范化制度化。制定出台《关于进一步规范我区国有土地使用权出让收支的管理办法》，对国有土地使用权出让、土地储备和资金管理等行为进行了明确规范。加强国有资产管理，完善“全生命周期”资产管理的流程，制定《闵行区行政事业单位国有资产对外出租、出借管理暂行办法》，进一步规范国有资产对外出租、出借行为，保障国有资产的安全与完整，提高国有资产使用效益。

4.实施全面预算绩效管理，提高财政资金配置和使用效率。制定出台3个“一”政策文件，即一个实施意见《闵行区全面实施预算绩效管理的实施意见》、一个推进方案《闵行区全面实施预算绩效管理推进工作方案》和一个任务清单《全面实施预算绩效管理任务清单》，持续扩大绩效管理范围，实现部门预算所有专项项目实行绩效目标申报。推进部门整体支出绩效评价，开展部门整体支出绩效评价试点和推广工作。健全绩效管理监督机制，引入第三方机构和专家参与绩效评估，将预算绩效评价结果纳入行政考核。

5.推进政府购买服务改革，充分发挥市场在社会资源配置中的作用。推进以“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”为主要内容的管理模式改革。在行政管理体制改革中引入政府购买服务模式，通过政府购买服务方式安排公益一类、二类的经费预算，发挥市场在社会资源配置中的作用。制定《闵行区人民政府办公室关于转发闵行区政府购买服务工作操作细则的通知》，按照本市政府购买服务目录定期更新发布本区目录。政府购买服务项目与年度部门预算同步申报，按照规定程序审核批准后，与部门预算一同批复。根据项目的性质和资金量对购买服务项目开展绩效评价，提高服务效益，完善政府购买服务监督管理机制。

6.规范推进PPP项目运行，激发社会资本投资活力。按照财政部、上海市财政局关于PPP项目运行管理的相关要求，积极探索适合闵行经济社会发展需要的PPP项目管理新模式。制定出台《闵行区关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）项目的实施意见》，鼓励各镇、街道、莘庄工业区和行业主管部门探索符合当地实际和行业特点的PPP项目，闵行文化公园美术馆等PPP项目顺利实施，宝龙美术馆作为上海市唯一被评为全国第四批PPP示范项目，已成为闵行北部重要的文化新地标。着力推进文体场馆、市容环卫、垃圾处理、养老等领域，江川体育中心和马桥资源化利用等PPP项目已顺利落地。

7.加强财政会计管理改革，全面规范财政纪律。进一步加强事中事后监管，对中介机构从事代理记账审批流程重新梳理，利用财政部会计代理记账网上办事系统，实现全过程网上办理。有序落实政府会计制度重大改革，针对新《政府会计制度》的六大变化，积极开展多层次多方位的业务培训，下发《关于本区贯彻政府会计准则制度有关工作的指导意见》，促进对新制度的理解和应用。加强对区小微企业财务会计培训咨询基地的监督管理，多层次、多渠道开展会计人员培训，做到横向到边、纵向到底。

8.多举措贯彻落实行政事业单位内控制度建设。加强内控制度宣传培训，制定内部控制手册，将预算、收支、资产、基建、政府采购、经济合同等行政事业单位重点管控业务和事项纳入统一的管控体系对全区行政事业单位开展内部控制基础性评价，推动各行政事业单位顺利完成内部控制建立与实施工作。

（四）强化债务预算管理，保障财政财务健康

按照“十三五”规划提出的“强化政府债务预算管理，深入推进预算绩效管理，构建符合闵行发展的现代财政制度框架”的目标，全面贯彻中央提出的限额内发行地方政府债券的要求，将地方政府债券纳入预算管理，编制预算调整方案，将一般债券和专项债券收支分别纳入一般公共预算管理和政府性基金预算管理，合理确定新增债券需求，提高新增债券资金使用效益。“十三五”期间闵行区的政府债务增长较为平稳。

扩大债务预算管理内容，健全债务信息公开机制。将确需依法代偿或转化的或有债务，按照程序纳入预算管理或转化为政府债务，将专项债券纳入政府性基金预算管理。完善地方债务统计工作，建立和完善政府性债务投资项目资产数据库，更新资产信息，实现动态管理，全面摸清地方政府性债务底数。实施多部门联合防控机制，规范各部门的举债行为。完善地方债务管理制度，制定出台《闵行区地方政府性债务管理办法》、《闵行区地方政府性债务风险应急处置预案》等风险防范举措，加大债务信息公开力度。规范政府购买服务管理，防范以政府购买名义的违规举债行为，保障财政财务健康运行。

（五）财政政策积极作为，财政调控能力增强

“十三五”期间，面对纷繁复杂的国内外经济发展环境和不确定性因素的冲击，闵行财政政策积极作为，助力经济高质量发展。不断规范非税收入管理，按照中央、上海市要求，大力清理不合理收费，非税收入占比低于全市平均水平，向企业减负成效明显。面对中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情等外部冲击，加大对受疫情冲击严重的重点企业的财政补贴力度和配套政策，通过财政补贴“援企稳岗”，加大对服务企业平稳健康发展的财政扶持力度，帮助稳定发展市场主体和宏观经济基本面。

探索构建新型财政政策体系，从对部分企业的“一事一议”支持转向对整体发展环境建设的支持，财政资金支持城市建设、城市管理、产城融合的力度和成效显著提升，促进闵行现代化主城区建设水平不断提高。从财政资金直接投入转向更加注重财政资金的间接引导，财政政策对产业发展、经济结构转型以及区域发展的宏观调控能力得到明显增强。

（六）强化财政杠杆作用，助力特色金融发展

“十三五”期间，闵行积极推进财政管理向财政金融协同发展转变，在“加力减负、补齐短板、促进消费、节用裕民”四个方面发挥财政政策的杠杆作用，提升重点产业、重点领域、重点能级转型，助力闵行区特色金融发展。

创新财政资金投入方式，支持社会资本参与重点领域建设。设立创新创业投资引导基金，支持社会资本参与重点领域建设，鼓励资本多元化投入闵行重点产业领域和“四新”企业，创新专项转移支付支持企业发展的方式，逐步减少无偿补助，以政府投资基金为抓手，形成股权投资基金集聚区，促进财政与金融融合发展，引导社会资本流向科技研发、自主创新领域和战略性新兴产业。加大财税政策和政策性金融对科技企业、创业投资企业发展的支持力度，促进财政资金在金融体系和经济发展中更好地发挥杠杆作用。

（七）提升财政金融服务，拉动实体经济增长

党的十九大明确提出要“增强金融服务实体经济能力”，“十三五”期间，闵行区贯彻“创新驱动、转型发展”的战略部署，定位“一轴一带三大功能区”空间布局，通过改革财政投入方式，从“直接支持”向“间接引导”转变，发挥财政资金的撬动功能，推动财政传统管理向财政金融综合服务转变。

多方举措并行，促进金融产业快速发展。通过落户奖励政策鼓励国内投资类金融企业和外资金融企业在闵行落户，通过支持小额贷款公司、融资租赁公司发展、积极引进和扶持股权投资机构、对接多层次资本市场，优化金融服务实体经济发展的能力和水平。建立健全财政资金对金融产业发展的稳定投入机制，将扶持资金纳入相关部门预算，激励引进和设立创新性金融机构。

完善政府投资基金制度，撬动社会资本发挥更有力的金融服务。闵行区通过财政“拨改投”的方式创新资金管理，按照“政府引导、市场主导、专业运作”的原则，“铺开面、拉住线、抓住点”，布局区创业投资引导基金、区天使投资引导基金和区产业投资引导基金三个板块。截至2020年12月底，区政府投资基金投资子基金80支，认缴出资额42亿元，财政实际出资37.7亿元，撬动约24倍的社会资本。

二、“十四五”财政发展面临的形势

（一）发展环境与面临机遇

“十四五”期间，闵行经济社会和财政发展改革面临的内外部发展环境发生明显变化，主要体现为：一是全球经济科技竞争加剧，国际环境不确定性提升。中美贸易摩擦升级和新冠肺炎疫情等因素影响下，“百年未有之大变局”将会在经济、科技、金融等多个领域显现。二是全国高质量发展步伐加快，经济社会转型进入攻坚期。以五大发展理念引领高质量发展中面临的很多深层次问题进一步凸显，改革面临“啃硬骨头”的攻坚任务。三是上海“五大中心”功能提升，长三角一体化提质增效。围绕长三角一体化国家战略，上海以“五大中心”功能提升为依托，要加快突破长三角在一体化合作中存在的瓶颈和体制机制障碍，在“十四五”时期取得长三角一体化的重大进展，全方位促进长三角一体化提质增效。

与此同时，“十四五”时期闵行财政发展面临的众多内部机遇主要有：一是制造业转型升级加快，财政增收基础良好。“十三五”时期闵行制造业转型升级加快，打造上海先进制造业基地取得显著成效，为“十四五”财政增收奠定了产业基础。二是现代服务业发展壮大，新增长点加速培育。第三产业发展迅速，以租赁和现代商贸业为核心的现代服务业发展迅速，在数量和质量上取得双重提升，为“十四五”闵行财政稳步发展提供新增长点。三是城建投入收益显现，主城区建设步伐加快。“十四五”时期闵行由中心城区向现代化主城区转变步入新阶段，产业升级和经济发展空间拓展，房地产业和土地出让收入迎来增长机遇。四是财政金融融合发展，金融服务实体经济水平提升。“十四五”期间，闵行股权投资基金特色金融集聚区进一步扩大，政府投资基金引导金融服务实体经济水平显著提升，现代特色金融产业发展及其对实体经济的支持程度不断提高，财政发展的经济支撑良好。五是深化财政改革的成效逐渐显现，财政综合管理水平不断提升，财政统筹和调控能力显著改善。

（二）压力与挑战

“十四五”时期，闵行财政发展面临的压力与挑战主要有：一是宏观经济下行压力较大，财政收入增速放缓。“十四五”时期，内外部因素叠加下，宏观经济增长速度放缓，财政收入增速也同步下降，财政保收入面临一定压力。二是不确定性因素增多，收支波动风险增加。经济发展的内外部不确定性因素增加，财政收入波动增强，财政支出应对不确定性冲击的需求扩大，收支波动风险提升。三是保障民生任务艰巨，财政支出有增有减。“十四五”期间，为了更好满足市民对高品质生活的追求和美好生活的向往，民生财政投入将仍然持续增加，财政保障民生不仅面临资金投入数量上逐年增加的投入压力，还需要创新财政提升民生保障的方式方法。四是税收结构还需优化，财政抗风险能力进一步提升。培育扩大新兴产业税源，丰富税收来源结构，推动税收结构持续优化，提升财政抗风险能力。五是区镇财政体制改革深化，体制机制建设仍需推进。街镇之间经济发展和财政收入差距较大，镇级财政管理相对薄弱，基层财政提质增效受限，区镇、区园财政体制改革还需深化。六是财政金融融合需升级，特色金融要扩容增效。财政金融融合发展的深度和广度需要不断提高，股权投资基金等特色金融产业的规模和支持实体经济发展的能力要不断提升。

综上所述，“十四五”期间闵行财政发展的机遇与挑战并存，但内外部环境和发展基础总体向好，推进财政发展的各项条件成熟。闵行财政要立足全区经济和社会发展总体规划，紧抓机遇，深化改革，全面提升财政综合管理能力，为“十四五”闵行经济社会各项事业发展提供财力保障。

三、“十四五”财政发展的指导思想、基本原则和目标

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，坚持以政领财、以财辅政，系统谋划财政发展新思路、新举措，以建立现代财政制度为重点，积极发挥财政职能作用，坚持稳中求进、聚焦突破，全面深化重点领域和关键环节的财税改革，着力转方式、调结构、补短板、防风险、促开放，为闵行建设创新开放、生态人文的现代化主城区提供更加有效的财税体制保障、财税政策支持和综合财力支撑。

（二）基本原则

1.坚持深化改革、提质增效原则。以深化财政体制改革为抓手，有序推进国家及市区财政改革各项重点任务，充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用。以提质增效为基本原则，向改革要效益，通过深化财政收支体制改革，全面提升财政资金使用效率，以财政提质增效为闵行各领域重点改革推进提供资金保障。

2.坚持开源节流、艰苦奋斗原则。全力摸清税源费源底数，依法强化各项收入征管，财政全力支持产业发展，培植壮大财源，不断扩宽收入来源渠道，做大收入“蛋糕”。区镇政府各部门继续过好“紧日子”，严格控制和压减一般性支出规模，建立“花小钱办大事办多事”思想，加强预算执行监督和绩效评价结果应用，全面推进财政支出效率稳步提升。

3.坚持公共公益、保障民生原则。理顺政府与市场的关系，明晰政府与市场边界。凡属于社会公共需要范围、市场机制难以解决或解决不好的领域，公共财政须主动补位，对基本民生做到应保尽保，以更好发挥政府作用；凡不属于社会公共公益需要、市场机制能够有效调节的领域，公共财政应尽快退出、让位市场，真正使市场在资源配置中起决定性作用。

4.坚持统筹平衡、精准聚焦原则。统筹全区财力，强化财政在促进基本公共服务均等化上的支撑作用，统筹政府和社会各项资源，促进经济社会均衡发展。加大闵行“4+4”重点产业领域聚焦力度和保障民生方面重点支出，强化财政资金对区域发展重大项目和支持产业发展、培育企业成长方面的积极作用。精准落实减税降费政策，切实降低企业和居民负担，进一步释放减税降费政策红利。

5.坚持法治规范、创新优化原则。牢固树立法治理念，坚持依法理财，强化规则意识和制度约束，始终坚持依法行政，更加注重财政管理法治化，切实把财政管理活动全面纳入法治化、透明化的运行轨道。同时，加快财政金融服务创新，优化财政资金支持方式，借助政府投资基金，通过创新运作方式更好发挥财政资金杠杆作用，以财政金融融合发展为实体经济增添发展动力。

（三）主要目标

1.财政保障能力更加稳固。围绕“增收节支、提质增效”的主线，确保“十四五”时期财政收入稳定发展，持续增强财政保障能力。在巩固基础，培育税源的同时，综合考虑“十四五”期间经济发展趋势，“十四五”时期区级一般公共预算收入年均增长率与经济增长相适应。

2.财政支出结构加速优化。坚持财政支出提质增效原则，优化支出保障序列，严控和压缩一般性支出，优先保障民生支出，公共服务水平得到进一步提升。“十四五”期间民生支出占比继续保持在67%，民生领域重点支出占比在全市位居前列。在财政支持产业发展上，优先加大对先进制造业、总部型经济、创新创业和服务业重点领域等的扶持力度，聚焦事关全区发展的重大项目，增强财政资金在战略性项目上的保障功能。

3.财政政策引导功能增强。财政政策体系进一步完善，主动适应、坚决贯彻国家“更加积极有为”的宏观政策取向，强化财政政策在全区重点任务落实、重大项目建设上的引导功能。进一步优化财政支持方式，充分借助政府投资基金、政府采购、购买服务、PPP等多种形式，发挥好财政资金的政策导向作用。财政政策与其他宏观经济政策的协调性和组合效应进一步增强，财政政策效果的可预期性进一步提高。

4.财政体制改革继续深化。持续推进财政体制改革，推进区财政在收支两端的统筹。强化区级财政对街镇的统筹能力，围绕区与镇财力与支出责任划分，明确区镇两级细分事权，加强区级财政在教育、医疗等民生领域的支出和事权的统筹力度，推进基本公共服务均等化水平和财政抗风险能力提升。推进区与园区财政管理体制改革，探索有助于促进特色园区建设和发展的区园新型财政管理体制，激发特色园区发展活力。

5.依法理财能力全面提升。财政法治意识不断增强，与国家、市相配套的涵盖财政管理全过程的基础性核心制度体系更加成熟，财政法治化水平明显提升。财政管理的科学化、规范化、信息化和公开化程度更加完善，财政工作的绩效评价和监督机制更加健全，依法行政、依法理财的能力和水平得到全面提升。

6.财政支持金融提质增效。围绕现代金融产业发展和金融服务实体经济的发展目标，继续加大财政对金融发展的支持力度和资金投入规模。深化金融服务平台功能，多渠道拓展金融服务，建设特色金融集聚区，形成全方位、多维度金融服务支持体系，充分发挥财政金融叠加效应，以财政金融高品质融合促进闵行经济社会高质量发展。

四、“十四五”财政发展的主要任务

（一）不断培育和扩大税基，确保财政收入稳步增长

继续贯彻落实国家减税降费政策，强化减税降费落地生根的配套机制建设，提高减税降费助力企业发展的政策精准度，切实降低实体经济负担，有效激发市场活力，实现减税降费与经济运行的良性互动和循环。把握制造业龙头企业优势，围绕南部高新智造带建设，加强对制造业转型升级的政策支持，推动形成高端制造业集群，加快培育和壮大制造业税基。继续加大财政政策对经济结构调整、产业转型升级和新兴产业发展的支持力度，综合运用产业发展基金、财政奖补、税费减免等政策措施，聚焦“4+4”重点产业、虹桥国际开放枢纽、南上海高新智造带等重点规划，深入研究财政扶持政策的方式方法创新。加强对人工智能、新一代信息技术、现代商贸服务业等重点新兴产业的政策支持，强化政府引导基金对传统制造业智能化、信息化转型的多维支撑，积极推进“上海南部科创中心”和“零号湾创新创业集聚区”建设，带动新兴产业与制造业转型升级融合发展，全方位促进经济高质量发展和税源税基不断扩大。

进一步加强对财政经济运行形势的把控、分析和研判，改进财政收入预测分析方法，逐步建立较为科学、完整、系统的财政收入预测分析体系。强化对重点行业、重点园区和重点企业税收变动的信息跟踪和科学研究，及时了解税源变动的具体情况，找准原因，研究措施，帮助企业解决实际问题。加强与税务部门协作，搭建多部门涉税信息共享平台，完善协税护税体系，推动税收稳步增长。

（二）加强政府性基金收支管理，促进土地出让金增收提效

随着“十三五”期间闵行由“中心城区拓展区”到“创新开放、生态人文的现代化主城区”转变，闵行区建设和融入主城区的步伐加快，“十四五”期间闵行作为“现代化主城区”的发展定位将更加稳固。从郊区向主城区的地位转变，不但进一步拓展了闵行产业升级和经济发展空间，增强了闵行与核心城区的连接度，也给闵行房地产业的发展带来了新的机遇。在带动给房地产相关行业税收收入增长的同时，促进“十四五”期间闵行国有土地使用权出让收入稳步增长。

“十四五”期间，要重点围绕完善土地出让金的收入和支出，全面加强政府性基金收支管理。结合“十四五”闵行整体发展与土地供应计划，做好政府性基金的预算编制，提高基金预算与公共财政预算的协调与链接度。建立健全财政、国土及交易中心等相关部门联动机制，加强部门间的票据流转、账目核对的运行监管机制，确保土地出让收入全额缴入国库。严格按照中央、上海政策规定，加强从国有土地使用权出让收入中计提专项资金的管理，保证专项事业发展需要。建立健全土地整理开发成本审核查验机制，提高国有土地使用权出让收入的财政效力，确保实现更多收益用于城乡社区基础设施和城市建设。

（三）推进各项财政资金统筹，提升三本预算协调水平

“十四五”期间，在财政收入增速放缓，刚性支出增长的

情况下，确保财政可持续性，要强化对各项财政资金的统筹力度。提升专项资金的整合力度，归集各类分散资金，集中全力保重点、办大事、兜底线。统筹上级资金和区级资金，强化上级转移支付资金的统筹使用，对上级下达的转移支付资金，与区直预算安排资金统筹使用，加大对转移支付资金的统筹力度。加强对存量资金和当年收入的统筹，突破基数概念，将结余、结转资金和绩效评价不理想的项目资金收回后统筹管理，提升存量资金对新增支出的支撑能力。提升“三本预算”的协调水平，通过全口径、一体化编制“三本预算”，加强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹融合力度，确保“三本预算”的征收管理水平，提升形成定位清晰、互为支撑的财政预算体系，更好发挥资金规模效应。及时厘清政府性基金收入及结转情况，提升政府性基金与一般公共预算的协调水平，对于暂时闲置的政府性基金，统筹用于相关方面支出，降低预算支出压力。

（四）提升债务使用管理水平，确保财政抗风险能力

不断提升债务使用和管理水平，发挥好债务在筹集财政收入和推动重大重点项目建设上的积极作用。加强对专项债项目的研究，切实选准选好专项债券项目，围绕国家、上海和闵行“新基建”重点任务，集中资金支持重大工程建设和补短板，优先解决好事关全区长远发展的核心项目的资金保障。做好对项目的全流程管理，财政部门联合项目主管部门定期对项目进行监控，实时把握项目进度，根据专项债券项目的种类，采取重点管理措施。将专项债券项目与存量项目盘活、隐性债务化解相结合，带动整个政府债运行效率提升。

高度重视防范债务风险工作，强化违法违规举债责任追究，切实提高财政抗风险能力。加强对“十四五”期间债务偿还压力的分析研究，科学预估偿债资金需求对财政运行的潜在影响，多渠道筹措偿债资金。完善对专项债项目运行收入管控，确保专项债券还本付息资金安全。发挥闵行财政绩效管理优势，推进实施债务项目绩效管理，健全债务项目全过程、全链条“闭环”绩效管理体系，对项目开展事前绩效论证、事中绩效监控、事后绩效评价，推进绩效评价结果的应用，通过全方位提高债务项目管理水平确保财政抗风险能力不断提升。

（五）深化区镇财政体制改革，充分激发镇级积极性

健全区镇两级财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的财政体制改革和配套制度建设，积极适应“十四五”期间国家财税体制改革趋势，探索新一轮区镇财政体制改革思路。做到“三个不变、四个完善”，继续体制下沉的大背景不变、培育地方经济壮大基层实力，向基层倾斜不变、对街镇预算精准化要求不变。  

进一步完善财力分成机制，加大区级层面的财力统筹能力。根据各镇财力水平以及各镇支出责任，适度调整区与镇两级政府的财力分成机制，提高区级政府的财政资金统筹能力。

进一步完善分领域支出责任划分，完善区镇具体事权改革。逐步理顺和明确区级专有事权、镇级专有事权、区镇两级政府共有事权，细化支出责任划分目录，推进分领域的区镇两级支出责任调整。深化基本建设类支出和重点企业发展扶持类支出的区镇责任划分，构建支出责任与收益分配相挂钩的事权划分体系；进一步明确区镇具体事权，逐步压缩区镇两级政府共同管理的事权范围，减少区级委托事务，区与镇按具体事权分工承担支出责任，不断促进支出责任划分的明细化。

进一步完善区对镇的转移支付制度，逐步扩大一般性转移支付规模，加大对基本公共服务薄弱街镇的倾斜，从财政体制上进一步推动镇级工作重心向基本公共服务转移，推进城乡、区域基本公共服务均等化水平明显提升。

进一步完善街道财政管理体制，推进莘庄工业区和南虹桥地区统筹机制和利益共享机制建设。“十四五”期间，探索建立以莘庄工业区为代表的工业园区在承担所在街镇公共服务、基础设施建设上的责任分担机制，加强区级财政对园区财力的统筹，构建街镇与园区在财政收入上的利益共享机制，逐步增强园区在推动地区公共服务和城市建设等领域的支出责任。

着力构建全方位、全过程、全覆盖的镇级预算管理格局，逐步将预算管理涵盖到街镇所有财政资金，并深度融入预算编制、执行和监督全过程，推动镇级财政收支质量改善和提升街镇财政资源配置效率。明确镇级收支预算编制的范围和具体要求，提高镇级一般公共预算收入、政府性基金收入和支出预算编制的精细化水平，加强镇级预算管理的内控机制，深化区镇上下一致的预算管理制度建设。明确各镇作为预算编制与审核的责任主体，完善对镇级预算执行的绩效评估和考核机制，促进项目预算绩效、支出执行绩效、资金管理绩效相结合。加快提升镇级财政人才队伍建设，采取双向交流、挂职锻炼培养等多种方式，建立健全镇级财政人才选拔、培养和发展的体制机制，为提升镇级财政管理能力提供人才保障。

（六）加强重点项目财政支持，推进创新开放、生态人文的现代化主城区建设

面对新冠肺炎疫情的影响和国内外发展环境变化，要主动适应、坚决贯彻国家“更加积极有为”的宏观政策取向，加大政策资金整合力度，深入贯彻“保重点、保基本、保必需”的财政支出原则。统筹安排财力，全力保障社会事业投入，支持科技、教育、卫生、文化、体育等事业快速发展。完善重点支出的资金使用的监督机制，确保重点支出领域的专项资金落到实处，提升专项资金使用效率和政策精准度。

结合全区“十四五”规划，围绕老旧城区改造、农民集中居住建设等城乡改造重点项目，推进闵行现代化主城区建设水平不断提升。围绕“十四五”期间市、区重大轨道交通建设计划，强化财力投入保障。继续加大在城乡生态环境治理、智慧城市建设，公共卫生防疫应急体系建设等领域的财政支持，全面推进创新开放、生态人文的现代化主城区建设。

聚焦影响闵行长期发展的重大战略，紧紧抓住长三角一体化给闵行带来的发展机遇，按照《上海市闵行区2035年总体规划》中“南上海高新制造带”、“大虹桥国际商贸”两条产业发展带，围绕上海南部科创中心、虹桥国际开放枢纽重点建设项目，加大财政政策支持力度。在财政收入增速放缓的总体趋势下，强化区级财政对重点项目建设的财政资金统筹力度和监管水平，通过加强事关长远经济发展的重大战略政策支持，推进宜业闵行建设。 

（七）完善财政绩效评价制度，推进绩效管理体系建设

加快推进全区财政绩效管理体系建设，加大对财政资金使用效益的科学评估工作。“十四五”期间，在完善覆盖事前、事中、事后的科学绩效管理体系的基础上，更加重视对预算资金使用效益的综合评估工作，强化对财政资金使用效益，特别是项目资金运行绩效的评价。进一步优化和健全绩效评价的指标体系，注重绩效评价的合理性和可改进性，强化绩效评估结果应用，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算资金的重要依据。在继续做好部门绩效评价的同时，强化对项目资金、产业扶持资金运行的绩效评价。针对为支持全区重点产业发展的产业扶持专项配套资金，构建涵盖资金使用过程、项目实施情况、项目绩效目标完成情况等多个环节的绩效评价体系，出具对产业扶持专项配套资金绩效评价报告和完善建议，通过绩效评价发挥好产业扶持专项资金在引导重点产业发展和闵行经济结构转型上的作用。

（八）深化财政监管机制改革，完善财政风险防范体系

“十四五”期间，要继续打好防范财政风险攻坚战，深化全过程、宽领域财政监督监管机制改革。强化政府债务监管，牢固树立底线思维。严控隐性债务增量，健全完善政府举债融资机制，坚持对各级政府债务实行规模控制和分类管理，政府举债规模不得突破本市对本区地方政府债务批准的限额。建立健全政府债务统计监测体系，多方筹措资源稳妥处置存量隐性债务。推进地方债务风险预警机制建设，完善债务风险应急处置机制，加大对政府性债务管理的监督检查力度。持续推进政府债务信息公开透明化，加强对政府、国有企业、金融机构违法违规融资担保行为的问责力度，通过内部监管强化和外部监督约束相结合，切实防范和化解地方政府债务风险。    

进一步提升PPP项目运行管理水平，警惕PPP项目蕴含的潜在财政风险。加强对PPP项目的前期可行性研究和项目实施过程的财政监管，按照“尽力而为、量力而行”的原则和绩效财政导向，保障PPP项目质量，提高项目运行效率。完善政府PPP管理机构和人员队伍建设，建立科学、全面的PPP项目财政风险监管技术与分析方法，健全PPP项目财政风险监管业务流程和管理制度，压实各方责任，建立健全PPP项目风险合理的公私分摊机制，全面做好PPP项目潜在财政风险的防范。

（九）发挥好财政资金杠杆作用，推动股权投资集聚发展

“十四五”时期，继续增强财政对金融产业发展的支持力度，创新财政资金投入方式，加强财政资金对股权投资基金的支持力度。推动建立多层次股权投资基金，通过区天使投资引导基金，以“基金+基地”模式重点支持区内科创企业发展；通过区文化产业投资基金，加快闵行文化创意产业发展；通过区产业投资引导基金，推进园区发展、重点产业集聚、产业链完善；聚焦提升闵行南虹桥开放枢纽门户功能，依托虹桥基金小镇、南虹桥国际金融园区等现代金融集聚载体，吸引各类股权投资类金融机构在区域内的注册与经营办公，打造以股权投资基金为特色，类型完善的基金产业生态圈，多方面发挥并提升区域股权投资机构的集聚优势。

优化股权投资基金布局，打响闵行政府投资基金品牌。深入贯彻上海南部科创中心及虹桥国际开放枢纽建设的发展战略，形成支撑先进制造业与现代服务业双轮驱动和产城融合的总体战略的金融产业布局。定期总结政府投资基金在运营成效、科技创新支撑作用、企业上市支持效应等方面的成绩，通过每年举办的金洽会、闵行政府投资基金年会等各类活动，推动闵行政府投资基金在金融领域逐步建立更高维度影响力，形成闵行以股权投资基金为核心的特色金融品牌。

完善财政资金用于股权投资的管理机制。通过“政府让利、提早退出”的方式，研究并落实闵行政府投资基金退出机制，形成财政资金投入的良性循环，引导社会资本更好地为产业发展提供资源的支持；建立健全对政府投资基金的运行绩效评价，突出对政府投资基金绩效评价中产业导向、发展引领等宏观性评价和具体项目运行收益的微观性评价相结合的基本原则，既强调政府投资基金在引导重点产业发展和经济结构转型上的宏观带动作用，也注重具体投资项目自身的运行收益评估，从而推动形成科学合理高效的政府投资基金绩效评价机制，促进“十四五”期间更好的发挥财政资金的杠杆作用。

（十）加快财政金融融合发展，特色金融链接南北两带

立足金融服务实体经济的金融业发展定位，构建有利于促进金融资源支持实体经济的财税政策体系，打造闵行金融聚合平台，推动形成金融业与实体经济互动发展的良好格局。加快上海闵行金融投资发展有限公司建设发展步伐，打造闵行金融集聚平台，为本区主导产业发展和实体经济发展提供强有力的支持。发挥好政府投资基金在促进实体经济发展上的引导作用，加大政府投资基金对实体经济融资、科技成果转化等方面的项目倾斜，加大对制造业智能化转型升级项目的投资力度。加强产业基金对重点产业发展的支撑，完善企业挂牌上市融资、资产证券化、股权投资基金业的财政奖励机制，构建完善的财政奖补政策体系促进政府投资基金、股权投资基金、创业投资基金等现代金融产业对实体经济转型升级的资金支撑。

精准把握实体经济融资需求，聚焦区内中小企业融资难、融资贵问题，全方位拓展中小微企业融资渠道。特别是后疫情时期，充分发挥中小微企业政策性担保贷款“低门槛、低成本、支小助小”的积极作用，与上海市政策性融资担保基金开展合作，通过授权管理、参股共建、再担保等形式，加快建立具有闵行特色的担保体系，逐步形成资本实力较强、业务规模较大、流动性较好、风险可控的地方政策性融资担保公司。推动大数据、云计算等新一代信息技术在金融领域的应用，加快全区金融数据统计分析系统和企业投融资信息沟通平台建设，推进与“紫竹科技金融服务创新信息平台”的合作，通过财税政策支持金融与科技的深入融合，提高对实体经济融资需求的精准识别，促进投融资双方的信息链接，逐渐消除实体经济融资的信息障碍。

依托全区金融服务创新信息系统建设，搭建北部大虹桥国际开放枢纽现代金融产业与南部高新智造带的信息沟通和合作新机制。通过金融服务信息平台，引导和推动北部股权投资基金等特色金融产业与南部高新制造业的交流合作，增强对政府股权投资基金投资南部制造业的项目管理收益分成和业绩奖励。支持搭建南北产业融合发展的对话机制，在继续完善“政银园”、“投保贷”等金融服务创新与差异化合作模式基础上，探索成立闵行南部高新智造发展基金，鼓励区内各类股权投资基金和金融机构参与南部高新智造发展基金建设，借助金融服务信息平台和政府专项投资基金全面提升南北两带发展链接度。

五、“十四五”财政发展规划的保障措施

（一）坚持依法行政和民主理财的工作原则

“十四五”期间，区财政将进一步加强法制建设，坚持依法行政和民主理财的工作原则。严格遵循和依据《预算法》、《政府采购法》的要求，建立健全财政工作的法律监督和管理约束机制，严格依法办事。建立完善财政预警机制，对不合理支出实时预警，同时加大对违法违规行为的惩戒力度，严肃财经纪律；进一步规范财政收支管理，严格依法征税，规范非税收入管理，加强对区国有资本收益管理，提高国有资本的经营收益；深入推进财政行政审批标准化建设，落实完善财政权力清单和责任清单制度；健全依法决策机制，逐步推进实现财政重大决策的科学化、民主化和法治化，有效避免财政政策制定、财政资金分配过程中的法律风险；加强基层财政治理法治化建设，强化对基层财政管理工作的监督和指导，加强街镇财政干部法制教育和财务人员教育培训，全面提升街镇财政干部队伍的法治观念和责任意识，推动基层财政法治建设迈上新台阶。

（二）积极推进财政信息化建设，提高信息化管理水平

“十四五”期间，坚持把推进财政治理能力现代化作为财政信息化工作的总目标，依据财政部、上海市财政局以及市委、市政府和区委“全面推进一网通办、加快建设智慧政府”及政务信息系统整合的工作要求，充分发挥信息化对上海财政管理改革的引领和支撑作用，大力推进财政信息一体化、集中化、数字化建设，牢牢把住网络安全防线，着力打造发展、创新、集约、高效的财政信息化建设格局，着力形成统筹规划、协同推进、上下联动、齐抓共管的财政信息化发展新格局，为提升财政管理水平、提高政务服务水平提供有力的保障。

（三）强化部门间沟通协调，发挥多方合力作用

加强财政内部各业务部门、财政与其他部门间的沟通协调。建立健全财政发展与改革规划重点任务的分解落实机制，各科室、各部门就承担任务和落实进展及时沟通，分类分项细化落实责任目标，明确责任主体，确保规划任务的顺利实施。建立健全规划推进的协调机制，既注重分工，又强调相互协调配合，就规划落实中的关键问题及时展开多部门联合商讨机制，形成联动效益和规划合力。完善财政规划实施的动态衔接机制，将本区财政“十四五”规划落实与国家、上海在“十四五”期间的重大改革、重大政策相结合、与中央和市的“十四五”规划指标相结合、与本区总体规划和各部门专项规划相结合、与本区中期财政规划和年度预算紧密结合起来。

（四）加强财政干部队伍建设，推进纵向交流机制

加快闵行区镇两级财政干部队伍建设，结合“十四五”期间国家财政、税收和会计制度改革，强化财会人才队伍能力建设，提高财会人员业务能力和综合素质。健全财会人员教育培训体系，充分利用好财税系统以及高校、科研院所教育培训资源，为财会人才成长提供更多优质培训渠道。完善财政干部交流任职制度，推动区镇财政干部、街镇干部交流任职，注重组织优秀人才到基层交流学习和前往街镇任职，带动基层财政队伍建设。完善绩效考核体系，推进及时绩效评估。针对规划落实责任目标和责任主体，分阶段开展工作绩效评价，建立健全与工作业绩紧密联系、与责任目标落实紧密相关、有利于激发人才活力和维护人才合法权益的激励保障机制和绩效评价体系，建立能上能下的干部选拔任用机制。

附件：闵行区财政发展“十四五”规划重大项目表