关于2018年度区本级预算执行和其他财政

收支的审计工作报告

主任、副主任、各位委员：

    我受区人民政府的委托，向区六届人大常委会第二十三次会议，作闵行区人民政府关于2018年度区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

根据审计法律法规要求，区审计局对2018年度区本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上重要讲话精神，认真落实市委审计委员会和区委审计委员会第一次会议精神，深化审计制度改革，依法全面履行审计监督职责。区审计局在区委区政府领导下，紧紧围绕“查问题、防风险、促改革、助发展”，坚持以问题为导向，扎实推进年度审计工作，不断提升审计工作成效。一是提高政治站位。始终围绕区委、区政府最关心，人民群众最关切的问题思考、谋划和开展全区审计工作，关注被审计单位落实区委区政府重点工作的推进和完成情况，加大对闵行经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，及时发出预警，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。二是聚焦政策落实。加大对中央、市和本区重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，对区域土地有效管理、河道环境整治、人居环境提升等重点领域开展审计调查，关注自然资源的质量和防范生态风险，着力监督检查各单位的具体部署、执行进度、实际效果等情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止的行为，促进各项政策及时落地，切实提高公共资金、国有资产、国有资源绩效。三是聚焦重大建设项目。按照本区政府投资建设项目监督管理要求，进一步拓展投资审计覆盖面，促进重大资金合规和高效使用，并协助建设单位对历史遗留项目进行清理核销，积极推动投融资体制改革，补齐基础设施领域短板，促进提高公共投资绩效。四是深化全覆盖审计。突出审计“强化监督、促进治理”要求，坚持大数据审计理念，审计监督向纵深拓展，审计对象向基层全面延展，对重点领域、重大资金实施精准发力，由财务审计逐步转向管理审计，建立具有本区特色的全覆盖审计工作机制。五是创新审计整改跟踪管理方式。研究开发审计整改数据库信息管理系统，强化审计整改跟踪管控措施，严格执行问题整改“对账销号”制度，不断促进审计结果运用，真正做到“治已病，防未病”。现将审计结果报告如下：

2018年下半年至2019年上半年，区审计局开展的审计项目共 46个，查出问题200个，涉及金额44.85亿元。其中，违规问题6个涉及金额4796.37万元，管理不规范问题194个（其中金额计量问题85个，涉及金额44.37亿元，非金额计量问题109个）。审计发现的问题主要有政策制定不合理及落实不到位、预算编制不准确、资金使用绩效欠佳、基本建设程序不合规和房屋租赁管理欠规范等。上述46个项目，已到规定整改期限的项目28个，相关单位积极落实整改措施，完善相关管理制度，具体整改情况将于今年年底前按规定报告。

一、政府全口径预算执行审计情况

根据中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，重点审计了区级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算情况。2018年度区级“三本预算”收支执行情况如下：

对2018年度区本级预算执行和其他财政收支的审计结果表明，全区认真执行区六届人大四次会议批准的财政预算，财政运行情况总体良好。2018年面对经济下行压力，区财税部门共同努力、多措并举基本完成了年初制定的收入预期目标，并统筹使用各类资金，优先保障重点支出，确保全年支出任务完成。其中，一般公共预算收入平稳增长，支出主要保障民生改善、科技创新、教育卫生、城乡建设等重点领域；政府性基金收入保持稳定，重点用于土地储备、动迁安置房等方面；国有资本经营预算收入增幅较大，用于安民帮困及国有企业资本金注入等方面。2018年财政改革持续推进，进一步明晰区与镇事权分担，完善经费投入机制，促进条块资源共享和工作联动，但是审计中仍发现如下问题：

(一)一般公共预算方面

1.创业投资引导基金协议约定不合理。子基金协议仅约定区财政出资时间的约束性条款,未约定子基金投至企业时间的约束性条款,也未约定对子基金资金使用效率情况进行考核的条款。创投二期共有17个子基金，抽查发现4个子基金区财政资金拨付进度明显高于子基金投资企业进度，按占股比例测算，至2018年末本区财政已拨付的资金中仍有4个子基金滞留7523.52万元尚未投资至企业。

(二)政府性基金预算方面

重点抽查土地出让收入及安排的支出中发现：

1.漏编莘庄工业区政府性基金预算。2018年财政预算草案和预算调整报告中，均未将莘庄工业区的政府性基金预算收入和支出纳入，涉及金额7.64亿元。

2.征地和拆迁补偿费用拨付至街镇后沉淀。截至2018年末区房屋土地征收中心拨至街镇的土地前期费有10个项目资金沉淀7.41亿元，占拨付资金总额的7.47%。

(三)国有资本经营预算方面

1.未按实际情况实施预算调整。2018年在收入较年初预算增长121.42%的情况下，未启动收入和支出的预算调整程序。

2.调入一般公共预算基数不合理。2018年末国有资本经营预算以年初预算收入为基数调入一般公共预算，未根据实际收入情况调入，造成少调入资金1706万元。

(四)政府债务方面

1.转贷收入资金部分沉淀。2018年闵行区取得政府债券转贷收入共计103.50亿元，其中，置换债券3.2亿元、再融资债券13.5亿元，新增债券86.8亿元。截至2019年2月末，新增债券中仍有3个区级单位及1个镇的项目资金计2.30亿元尚未支付至末级。

针对查出的问题，区审计局已建议区财政局进一步加强对创投基金的风险防控，提高政府性基金编制完整性和土地资金使用效率,进一步完善国有资本经营预算管理。

二、区本级部门预算执行审计情况

围绕“节约”主题，对区国资委、区档案局、区科委、区信访办、区市场监管局、区水务局和工业区管委会7家预算单位及所属的28家单位开展了预算执行审计，密切关注财政性专项资金支出效益，着力促进重大资金高效使用。审计结果表明，大部分单位预算执行情况总体较好，但部分单位在预算管理、遵守相关规定、政策制定和落实、内部管理方面存在一些问题。具体如下:

(一)预算管理方面

1.预算编制不准确

一是年初项目预算编制未细化。区水务局2018年年初采用打包方式安排项目专项支出预算，导致年中在项目执行过程中二次细化预算金额达20.44亿元，占年初项目预算支出总金额的82.57%。二是预算前期预估不准确。区科委所属信息中心的区地理信息系统综合服务平台(运维)项目由于前期摸排预估不准，中标金额和预算金额相差较大，未执行金额16.71万元；工业区管委会少数民族团结进步创建专项资金，编制预算时未考虑跨期因素，多申报预算，未执行金额12万元。

2.预算调整不到位

一是未启动预算调整程序。区水务局重污染河道整治工程等7个项目、区档案局闵行区档案保管中心一期修缮改造工程项目和工业区管委会应急分队工资类项目，实施情况发生变化但未启动申请预算调整程序，未执行金额合计4773.98万元。二是调整预算预估不准确。涉及区水务局淡水河道整治、区科委自然科学研究课题经费和工业区管委会业标准化建设等5个项目，未按项目实际资金需求情况进行预估，导致申请调整后仍有800.35万元未能执行。

3.预算执行质量不高

一是相关业务工作未启动。工业区管委会和所属安监所2018年危险废物收集贮存中转站安全评价等6个项目，由于前期排摸不准确等原因，项目均未开展，未执行金额共计146万元。二是工作推进未达预期。区国资委委托第三方中介开展企业绩效评估工作，启动较晚，导致未完成审计查证工作,未执行金额74万元；区科委的科技顾问团工作经费、所属科创中心的科技创业和科技金融工作推进经费，部分工作未按计划实施，导致项目未执行金额28.23万元。

4.存量资金未及时清理

一是历年存量资金未及时上缴。区市场监管局所属机关中心历年存量资金840.99万元未及时上缴区财政。二是项目结余资金未及时上缴。区水务局政府购买辅助服务结余资金83.43万元未及时上缴区财政。

5.资金使用绩效欠佳

一是部分国有资本配置运行效率不高。区国资委分别向南滨江公司和区粮油公司进行项目化注资，用于紫竹创新创业走廊和中浦江粮库等11个项目。但截至审计完成日，紫竹创新创业走廊等8个项目尚未立项，2018年末2家公司累计宕存资金5.31亿元未使用。二是公众号运营成果未达预期。区国资委委托第三方运营微信公众号，约定年度总发布条数不少于150条，但实际仅发布信息68条，运营成果未达到预期。

(二)遵守相关规定方面

1.政府采购程序不合规

一是存在违规转分包。工业区管委会市容管理服务项目中标单位违反招标文件约定将部分服务转包给2家公司，转包合同金额占总包合同金额的57.26%。二是小型工程发包使用简易程序不合规。工业区所属执法中队将超过限额规定范围的食堂改建工程通过简易程序发包，涉及合同金额87.02万元。

2.购买服务考核不到位

一是未按要求实施考核。工业区所属网格化中心在购买农村公路养护服务时未按协议约定进行考核。二是绩效考核机制缺失。工业区管委会委托天为物业公司对农民动迁房小区物业进行管理，未建立有关奖惩的考核机制。三是未预留考核兑现资金。工业区所属网格化中心在购买市容管理等服务时未按合同约定预留考核资金20.72万元。

 (三)公共政策制定和落实方面

在预算执行审计中，重点关注区科委负责实施的《闵行区关于发展众创空间推进大众创新创业的政策意见》及操作细则、《闵行区关于促进科技创新和成果转化的政策意见》及操作细则、《闵行区关于支持创新型人才创业的操作细则》，区水务局负责实施的《闵行区苏州河（四期）支流水环境综合整治实施方案》，工业区管委会负责实施的《关于对莘庄工业区征地工子女接受高中以上学历教育给予奖励、补贴的试行办法（修订）》等区内重大政策落实情况。

1.科技创新方面

一是覆盖面较窄、操作性不强、执行率较低。众创空间补贴政策的19项条款中，2018年享受补贴的企业只涉及其中8项条款；科技成果转化政策的14项条款中，有4项条款内容操作性不强，其中高校向注册在本区企业转让科技成果极少，导致符合补贴条件的高校及企业覆盖面较窄；2018年人才政策符合补贴条件的企业仅有5家，执行率22.5%，未执行金额145万元。二是兑现补贴与政策规定不符。3名申请人在未证明其为第一专利权人情况下，获得区科委创新型人才补贴27万元；8个质押融资项目在申请知识产权质押融资时，未提供专利保险，但获得财政补贴151.94万元。

2.水环境治理方面

2018年主要是苏州河四期支流水环境综合整治部分项目未完成目标任务。根据计划任务安排，小区雨污分流和区级泵闸改造等工程项目须2018年实施完成。但截至审计日，个别街镇雨污水分流改造项目进度和区级泵闸改造滞后。古美路街道52个小区雨污水分流改造项目仅完成设计交底，虹桥镇45个小区雨污水分流改造项目仅完成施工招投标；华漕镇的纪王和华漕港等2座泵闸仅完成施工招投标。

3.惠民补贴方面

一是补贴对象不合理。工业区管委会对其管理区域范围内征地工子女未区分家庭经济条件的情况下，实施普遍性补贴，与“保基本、兜底线、促公平”的社会保障原则不相符。二是补贴对象超范围。工业区管委会在实施发放补贴中将范围扩大至原设定口径之外的国内和海外研究生，2018年涉及金额19.1万元。三是补贴政策制定欠规范。该办法自2011年9月起执行，沿用至今但未出台规范性文件。

(四)内部管理方面

1.非税收入管理和行政处罚执法程序欠规范

一是非税收入管理欠规范。区市场监管局对6个案件作出不予行政处罚的决定书，又开具了6份“非税收入一般缴款书”，金额共计22.80万元，截至2018年末仍未清理核销，且其中3份部分联次遗失。二是行政处罚执法程序欠规范。区市场监管局存在个别行政处罚案件超过规定办案期限未经审批、个别案件的延长办案期限审批表无单位负责人审批签字的问题。

2.信息系统业务数据不完整

一是系统数据缺失率较高。区水务局智慧水务信息化系统，部分泵站的水质、雨量、河道水位、水闸等上传数据缺失率较高。二是检测结果未及时录入系统。区市场监管局所属质检所对71项检定结果不合格的委托检测事项，未及时开具检定结果通知书并录入计量业务自动化管理系统，影响检验计量器具的后续处理。

对上述单位预算执行审计发现的问题，区审计局已要求相关预算单位进一步提高预算编制质量，强化政策执行，提高预算执行效率和质量。

三、政府投资项目审计情况

按照中央、市关于政府投资建设项目要求，严格规范开展投资审计工作，扩大审计监督面，不断推进政府投资建设项目审计全覆盖，对本区31个政府投资建设项目以不同的方式开展竣工决算审计。项目送审投资总额43.70亿元，累计核减0.67亿元，平均核减率为1.53%。从审计情况看，工程项目总体管理水平有所改善，但在基本建设程序、资金管理和投资控制、建设过程管理、完工后续管理方面仍存在一些问题。

（一）基本建设程序方面

一是个别项目未办理施工许可证或未及时取得施工许可证。二是个别项目部分分包工程未按规定进行招标。三是个别项目环保设施未经竣工验收已交付使用。

（二）资金管理和投资控制方面

一是30个项目由于竣工财务决算编制不准确、多计工程量、单价计取有误等原因，多计项目建设成本共计0.67亿元。二是个别项目部分设备材料价格不合理，配电箱中标价格明显高于市场价、部分材料批价不规范。三是个别项目动迁补偿依据不足，主要是评估公司操作不规范、评估结论依据不足，动迁成本无相关依据。四是投资控制不到位。个别项目由于概算编制不准确、设计变更及现场签证较多等因素超概1908.33万元，超概比例46.64%。

（三）建设过程管理方面

一是部分项目合同管理不到位。存在项建书及工程可研报告合同先实施后签订、合同条款前后不一致；部分专业分包合同的签订未经建设方同意；合同签订日期早于审批时间或投资监理审核日期；合同存在无签订日期、部分要素缺失等现象、归档不规范等问题。二是个别项目工期延误119日历天，对造价控制和工程质量管理造成影响。三是个别项目监督管理方履职不到位。存在代签、签证审批欠规范等问题。

（四）完工后续管理方面

一是9个项目编制竣工财务决算不及时。二是竣工决算审核报告不完整。个别项目竣工结算审核报告缺少竣工结算价确认表。三是资料管理不完善。10个项目资料归档不规范、不完整、不及时等。

对上述审计发现问题，区审计局已要求相关单位严格遵守工程建设程序，加强项目投资控制管理和内控管理，提高竣工财务决算编制准确性和及时性。

四、政策落实审计调查情况

围绕“惠民生”，加大重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，紧扣区委区政府重点工作，对区“美丽家园”、区“美丽乡村”建设推进情况、区“五违四必”整治资金管理和使用情况、区中小河道治理资金管理和使用情况4个项目开展了政策落实审计调查，促进各项政策措施落地生效，不断推动闵行经济高质量发展。“美丽家园”建设推进情况调查结果将向人大专题报告。其余3个项目具体情况如下：

（一）区“美丽乡村”建设推进情况

审计调查结果表明，我区构建了较为健全的“美丽乡村”管理组织网络，各方面统筹推进，取得阶段性成效。但审计调查也发现一些需要加以纠正和改进的问题：

1.项目推进和工程管理方面

一是部分项目推进缓慢。2018年度计划建设的18个项目中，有16个项目因部门间配合衔接不畅，导致截至审计期间尚未完成立项。二是个别项目招标不合规。颛桥镇中沟村项目招标时暂估价为251.82万元的专业工程直接由总包实施，未按规定进行二次招标。三是个别项目涉嫌违规转包。梅陇镇许泾村的工程中标施工单位将全部工程转包给个人，并按工程结算总造价3.5%收取管理费。

2.建设成效和后续长效管理方面

一是创建满意度有待提升。调查对象中超过25%的受访者对创建成效感觉一般或不满，主要由于部分项目前期统筹安排不当、事中协调落实不顺、建设内容新增和调整事项较多等所致。二是后续长效管理未落实到位。部分村庄存在乱搭建乱堆放、民房出租和外来人口管理效果不及预期，个别村还存在村民占用公共绿地种植蔬菜和已建成设施遭到损坏的情况。

（二）区“五违四必”整治资金管理和使用情况

审计调查结果表明，区拆违办认真执行2015-2017年区“五违”整治工作计划，制定“五违”整治相关配套措施。但审计调查也发现一些需要加以纠正和改进的问题：

1.政策落实方面

一是拆后管理不到位。8个街镇69个点位存在拆后重建或堆放“集装箱房”等现象。二是未完成分类管理目标。拟暂缓拆除违法建筑645万平方米未纳入拆除计划。三是部分村对违法建筑进行回购缺乏政策依据。部分村将原私人或企业所有的生产经营用厂房以拆违标准支付补偿款并清退后用于美丽乡村建设或村民活动中心。

2.项目管理方面

一是多计拆违验收面积。4个街镇（工业区）16个点位补贴面积多于实际拆除面积，多获得区财政补贴约354.45万元。二是违法建筑补贴确认方式不统一。大部分街镇聘请第三方认定面积与结构，个别由村里确认或由街道认定。

3.资金管理和使用方面

一是个别镇违法建筑点位涉嫌重复申请补贴。个别镇村级集体资产取得区级补贴资金约150.74万元，又列入镇动迁基地项目。二是违规发放奖励款。个别镇存在违规发放拆违奖励款情况。三是部分街镇提前支付拆违工程款730.52万元。四是区违法建筑信息库与实际签署协议人、支付对象不一致，涉及华漕镇等5个街镇。

（三）区中小河道治理资金管理和使用情况

审计调查结果表明，中小河道治理资金的管理和使用相对规范，河道环境居民满意度较高。但审计调查也发现一些需要加以纠正和改进的问题：

1.项目推进与工程项目管理方面

一是少数重污染河道工程局部收尾未完成。重污染河道四期工程小宅河等4条河道工程未按时完成。二是个别合同约定付款进度与招标文件不一致，涉及重污染河道四期颛桥镇绿化搬迁工程合同和华漕镇整治工程设计合同。三是少数项目未按合同办理履约保函手续，涉及颛桥镇重污染河道工程四期合同和新虹街道小涞港二期河道整治工程合同。四是对财务监理服务内容监管不严。财务监理对部分项目的招标文件、初步设计概算等未出具审核意见。

2.资金管理和整治成效方面

一是部分项目区级经费未按进度拨付。13个项目尚未拨付区级应配套的前期费，其中7个项目主体工程已经完成。二是部分项目前期费滞留。浦江镇等3个镇重污染河道治理项目滞留资金合计5.71亿元。三是后续管理不到位。颛桥镇等5个镇河道管理中河面不洁、河岸垃圾、违章建筑问题依然存在。

上述项目政策落实审计发现的问题，区审计局已要求职能部门进一步深化前期摸底调研工作，切实加强项目过程管理，提高资金使用管理水平，落实长效管理机制。

五、区属企业审计情况

围绕“防风险”，对莘庄工业区经济技术发展有限公司和南滨江投资发展有限公司2家企业及所属的23家企业开展了资产负债损益审计。审计发现，上述企业主要存在以下问题：

（一）莘庄工业区经济技术发展有限公司

一是委托代售房屋存在管理盲区。工业区总公司4套委托代售房屋存在被使用的迹象，而工业区总公司对此情况不掌握。二是房屋租赁管理欠规范。托管房屋未按合同约定收取租金。工业区总公司委托社区合作社出租房屋，未及时向其收取租金，涉及金额186.06万元。所属莘闵公司将有偿租入的3处房屋面积合计144平方米，未经决策程序无偿出借。三是长期挂账款项未清理。工业区总公司账面有预支车改补贴款9.25万元等未清理。

（二）南滨江投资发展有限公司

一是建设程序及工程项目管理欠规范。景东路道路新建工程先开工后取得施工许可证、勘察工作实施早于项目开标。所属蓝天白云公司重大项目推进未达预期和已完工项目长期挂账未清理。二是对外投资程序不规范。南滨江公司投资成立非控股公司上海滨龙企业管理有限公司，章程约定投资比例和投资金额超过区国资委批复规定；对所属沧源公司追加投资1900万元，未按规定上报区国资委审批；对外投资成立南勰机器人公司和南滨江智能医疗公司，早于区国资委的批复日期。三是开设银行账户先实施后招标。所属企业南滨江智能医疗公司、南勰机器人公司和南勰企业公司均先开设银行账户后实施招标程序。

对上述审计发现问题，区审计局已分别建议工业区总公司及南滨江公司应进一步遵守基本建设程序，规范对外投资，切实加强内部管理。

 六、审计建议

（一）提高财政资源配置效率

一是要进一步发挥创投基金的作用。首先要加大对创投基金监管力度，建立更加有效的防控措施，确保资金的安全。其次应以政策为导向，加大创投基金对区域内企业的投入力度，同时引入适配企业，促进产业集聚、结构调整，促进区域经济高质量发展。二是要提高国有资本配置运行效率。对国有企业注入资本金中，应在全面调研企业状况的基础上，结合企业未来发展潜能，实施配置方案的评估工作，以优化资源配置，提高资本配置运行效率，避免注资后出现资本低效运行的情况。

（二）提高公共政策执行效能

一是要加大公共政策废改立管理力度。本区政策评估办应要求区级单位全面梳理各类财政补贴政策，对不合时宜的政策应要求相关单位重新调整，并建立政策执行情况的跟踪检查和考核机制，确保各类政策落地生根。二是制定政策要契合实际状况。各单位在制定政策前期，应进一步加强调研，确保制定的政策与经济社会发展状况相适宜。在政策执行过程中，进一步细化操作流程，严格按照规定执行，避免出现政策兑现不到位和擅自扩大兑现范围等情况。

（三）深化预算项目绩效管理

一是要进一步完善项目绩效管理机制。深入推进项目资金全过程绩效管理，建立绩效评估结果与预算安排、政策调整挂钩机制，并以项目绩效目标为导向，压实部门预算绩效主体责任，发现问题及时纠偏，确保绩效目标实现。二是要进一步实施项目精细化管理。各预算单位对本部门、本单位的重点项目支出，应做到预算编制、预算执行精细化管理。进一步优化项目管理模式，强化项目管控措施，明晰项目实施的工作目标、内部工作职责和工作流程，将目标任务推进与预算资金使用紧密结合，提高资金使用绩效。

（四）提升部门内部管理能级

一是要梳理、整合、优化各类信息化系统。首先是要进一步优化信息系统建设的前期评估工作，以预算单位申报的新建项目为抓手，要求单位全面申报系统运用情况，并对系统使用情况进行整体评估。其次是要建立信息系统运用情况的考核机制，对功能完善但未充分运用的信息系统，应责令整改，同时要求各单位主动淘汰功能落后、运行效果不佳的信息系统，提高信息系统运行质量。二是要抓实政府购买服务管理。购买主体单位应加强对承接主体的监管，建立购买服务的考核管理机制，实施评价结果与资金支付合理挂钩的制度，并建立优胜劣汰的动态调整机制，促进提高第三方服务质量和效果。