摘 要

项目概述

2019年上海市人民政府为更好实施乡村振兴战略，推动郊区乡村成为提升上海市能级和核心竞争力的战略空间，打造上海现代化国际大都市亮点，切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌，进一步推进农民集中居住工作，出台《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号），意见指出“到 2022 年，约 5 万户农民实现相对集中居住。重点推进高速公路、高铁、高压线沿线、生态敏感区、环境综合整治区以及规划农村居民点范围外的分散居住户集中居住”。

同年闵行区人民政府出台《关于推进农民相对集中居住的政策意见》（闵府规发〔2019〕5 号），意见明确工作推进的基本原则、实施范围、推进模式、用地方式、平移建房面积、资金支持及配套政策等内容。同时为加快闵行区推进农民相对集中居住，落实闵行 2035 总体规划，闵行区人民政府制定《关于推进闵行区农民相对集中居住的工作方案》（闵府发〔2019〕15 号），方案确定了组织架构、责任分工、工作目标、工作原则、考核标准、工作要求等内容。

2020年11月，在市、区两级政策支持下，马桥镇人民政府高度重视，按照全区农民相对集中居住的任务分解目标，确定具体项目，落实安置地块，制定《闵行区马桥镇 2020 年农民相对集中居住项目实施方案》。

为解决镇内村民希望通过上楼安置的方式进入镇区的实际需求，马桥镇人民政府对上述农户原宅基地实行农民集中居住，2020年开展农民集中上楼项目，为新增项目，项目实施期限为2020-2022年。2020年根据方案追加预算463723456.51元，其中镇一般公共预算安排1018137.35元，区转移支付资金188226700元，抗疫特别国债资金274478619.2元，本次评价范围为抗疫特别国债资金，截止到2020年12月31日，抗疫特别国债资金已全部使用，分别为同心村、民主村、彭渡村上楼安置奖补资金，预算执行率100%。

评价结论

运用由评价组设计并通过论证的评价指标体系及评分标准，通过数据采集、问卷调查及访谈等方法，对2020年农民集中上楼项目进行客观评价，最终评分结果：项目总得分为86分，绩效评级为“良”，详细评分见P28。

绩效分析

从项目决策看，权重18，得分17，得分率94.44%。根据上海市《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号），闵行区《关于推进闵行区农民相对集中居住的工作方案》（闵府发〔2019〕15 号），开展2020年农民集中上楼项目，项目立项依据充分，立项依据充分，并经马桥镇人民政府同意批复，立项程序规范。绩效目标编报完整，绩效指标明确，仍存在部分产出目标值设置偏低情况；预算编制根据村实际资金拨付申请追加，金额合理。

从项目过程看，权重26，得分17，得分率65.38%。2020年项目主要为同心村、民主村、彭渡村上楼安置奖补资金发放，预算执行率100%，财务制度健全，资金支付凭证附件齐全，会计记录真实、完整，实际操作中，国债专项资金和镇一般公共预算合并使用、记账，未单独对抗疫特别国债专项资金进行核算；工作计划中年初计划对2同心村、民主村进行上楼安置奖补发放，实际共对3个村进行奖补发放，其中彭渡村平移、上楼操作办法暂时未出，项目管理制度不够健全。

从项目产出看，权重24，得分21，得分率87.5%。全年奖补资金发放完成率、准确率100%，发放及时，年初计划对民主村、同心村共519户宅基地进行集中上楼，实际开展工作中，全年共有3个村830户居民纳入本次上楼范围，实际上楼、平移签约781户，签约率94.09%。已签约村民中已平移新房和上楼147户，其他村民目前在外租房居住。

从项目绩效看，权重32，得分31，得分率96.88%。2020年项目开展后，拆旧平移户的现状宅基规模 1.95 公顷（29.25 亩），平移建新区扣除公共道路后按比例挂钩建新宅基 1.40 公顷（21.00 亩），节地率为28.21%，对旧宅基地进行拆除，进一步改善了乡村风貌，村民满意度高，全年共在12345上收到3份实名反映热线，有责投诉率0.36%。

主要经验及做法

1、成立乡村振兴领导小组，协调推进乡村振兴各项工作

由镇党委书记任组长，成员单位由镇农业农村发展办公室、规建办、财政所、经管中心、彭渡村、同心村民主村等。领导小组下设办公室，具体负责日常工作，主要对接区相关部门，协调推进乡村振兴各项工作，起草相关文件，开展乡村振兴示范村创建，农民相对集中居住推进。

2、专项操作办法，为项目保驾护航

各村根据上级文件要求印发《马桥镇同心村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕59 号）、《马桥镇民主村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕77 号），对资金拨付进行严格把控。

印发《马桥镇同心村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕60 号）、关于印发《马桥镇民主村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕78 号）对申请、初审、签约选房、上楼安置房进户等流程进行严格把控，不断提高村民满意度和幸福感。

3、多措并举保障住有所居

对于将原房屋交出给村委进行拆除的农户，在过渡期内按相关标准给予过渡费补贴；梳理一批动迁房现房房源，供急需入住的农户提前安置；对于老年人在外租房困难的，引导其入住敬老院，并制定相关政策给予敬老院居住补贴；确保集中安置户过渡期居住有保障。

存在问题

1、预算未细化，抗疫特别国债专项资金未进行单独核算

项目属于应急一次性项目，年初预算未细化到单价和数量，追加预算根据2020年各村上报资金拨付申请进行编制，追加预算资金来源为抗疫特别国债专项资金、马桥镇一般公共预算和区级转移支付，实际操作中，国债专项资金和镇一般公共预算合并使用、记账，未单独对抗疫特别国债专项资金进行核算。

2、工作计划不够科学，项目管理制度未健全，彭渡村上楼、平移签约率较低

2020年项目方案中计划对同心村、民主村农居点共590户宅基地进行集中上楼，全年共对同心村、民主村、彭渡村农居点共830户进行集中上楼，工作计划不够科学，其中彭渡村平移、上楼操作办法暂时未出台，上楼、平移签约率仅为71%，相比其他两个村较低。

3、上楼、平移完成率不高

2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，共830户居民纳入本次上楼范围，实际上楼、平移签约781户，已签约村民中已平移新房和上楼147户，其他村民目前在外租房居住，上楼、平移完成率不高。

评价建议

1、及时建立资金台账，单独核算国债专项资金

建议马桥镇财政所建立直达资金台账，针对专项国债资金进行单独核算，反映资金分配、拨付、使用情况，督促协调镇经管中心、各村及时做好资金明细账，做到账目清晰、账账相符。

2、结合项目预算编制，及时调整工作计划

建议结合预算预估数量情况，工作计划及时与预算安排相匹配，合理制定和调整工作计划。

3、尽快出台彭渡村项目管理办法，规范上楼、平移操作流程，提高签约率

建议彭渡村根据《闵行区马桥镇 2020 年农民相对集中居住项目实施方案》、《马桥镇农民相对集中居住专项资金管理办法》结合本村实际情况尽快出台平移建房操作办法、上楼安置操作办法对申请、初审、签约选房、上楼安置房进户等流程进行严格把控，提高上楼、平移签约率。

4、加快安置房、平移新房建设进度

目前进城上楼集中安置共涉及 6 个地块，总用地规模为 36.46公顷，已建地块5个，分别是敬南苑（楼高40米，占地2.6公顷）、飞碟苑（占地13.56公顷）、银春苑（楼高60米，占地4.51公顷）、银康苑（楼高60米，占地5.5公顷）和友好佳苑（占地5.38公顷），待建1个地块（楼高60米，占地4.9公顷），建议各村做好安置房迁入工作。

3个村共有103户选择平移，已建成并交付73户新建房屋，已有41户入住，其余目前在外租房，建议各村加快做好平移新房村民入工作。

前  言

为加快推进绩效评价管理工作，提高财政资金使用效益，根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）、《关于印发<上海市财政项目支出预算绩效管理办法（试行）>的通知》（沪财绩〔2020〕6号）文件精神、按照《关于开展闵行区2020年度财政支出绩效（后）评价工作（街镇）的通知》（闵财评3号）的要求，受马桥镇财政所委托，上海熙丞管理咨询有限公司作为第三方独立评价机构，对马桥镇2020 农民集中上楼抗疫国债专项经费使用情况进行绩效评价，为保证项目评价科学、合理，特制定本评价报告。

一、项目基本情况

（一）项目立项背景和目的

1、项目背景

2019年上海市人民政府为更好实施乡村振兴战略，推动郊区乡村成为提升上海市能级和核心竞争力的战略空间，打造上海现代化国际大都市亮点，切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌，进一步推进农民集中居住工作，出台《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号），意见指出“到 2022 年，约 5 万户农民实现相对集中居住。重点推进高速公路、高铁、高压线沿线、生态敏感区、环境综合整治区以及规划农村居民点范围外的分散居住户集中居住”。

为合理引导并推动闵行区农民相对集中居住，切实加强闵行区农民住房建设管理，有效维护农民宅基地合法权益，努力实现农村土地资源集约节约高效利用，高质量实施闵行区乡村振兴战略，根据上海市相关政策文件，结合闵行区实际，闵行区人民政府出台《关于推进农民相对集中居住的政策意见》（闵府规发〔2019〕5 号），意见明确工作推进的基本原则、实施范围、推进模式、用地方式、平移建房面积、资金支持及配套政策等内容。同时为加快闵行区推进农民相对集中居住，落实闵行 2035 总体规划，闵行区人民政府制定《关于推进闵行区农民相对集中居住的工作方案》（闵府发〔2019〕15 号），方案确定了组织架构、责任分工、工作目标、工作原则、考核标准、工作要求等内容。

2020年11月，在市、区两级政策支持下，马桥镇人民政府高度重视，按照全区农民相对集中居住的任务分解目标，确定具体项目，落实安置地块，制定《闵行区马桥镇 2020 年农民相对集中居住项目实施方案》。

目前马桥镇同心村与民主村村庄建设用地集约性不足,户均宅基建设用地面积较大，空间上较为分散，30 户以下自然村或村组较多，亟待空间盘整和归并；且居民点分布零散，离公共服务设施较远，村民普遍希望通过上楼安置的方式进入镇区，和向周边条件较好的中心村进行宅基地平移。

为解决镇内村民的实际需求，马桥镇人民政府对上述农户原宅基地实行农民集中居住，2020年开展农民集中上楼项目，为新增项目，项目实施期限为2020-2022年。2020年根据方案追加预算463723456.51元，其中镇一般公共预算安排1018137.35元，区转移支付资金188226700元，抗疫特别国债资金274478619.2元，本次评价范围为抗疫特别国债资金，截止到2020年12月31日，抗疫特别国债资金已全部使用，分别为同心村、民主村、彭渡村上楼安置奖补资金，预算执行率100%。

 2、项目目的

实现同心村、彭渡村、民主村乡村振兴，推进农民相对集中居住，改善农民居住条件、乡村风貌和农村环境，从源头上加强环境整治和人口管理，维护农民宅基地合法权益，实现农村土地资源节约高效利用。

（二）项目立项依据

1) 《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号）—— “到 2022 年，约 5 万户农民实现相对集中居住。重点推进高速公路、高铁、高压线沿线、生态敏感区、环境综合整治区以及规划农村居民点范围外的分散居住户集中居住”;

2）闵行区人民政府办公室关于印发《闵行区农民相对集中居住专项资金管理办法》的通知——“适用于城市开发边界外的保留保护村，由相关街镇在地理位置、交通条件、基础设施相对较好、农村宅基地相对集中的地块，规划辟建农民集中居住点，涉及的平移居住点建设项目，以及实施“四好农村路”、河道整治、生活污水、村庄改造等基础设施建设项目和环境整治项目”，对于保留保护村内不符合平移条件的农民，以及撤并村内有进城镇集中居住意愿、“三高二区”范围内的农户，通过宅基地置换的方式实现进城镇集中居住。

3）《闵行区马桥镇 2020 年农民相对集中居住项目实施方案》——“马桥镇本次项目拆旧区涉及同心村、民主村农居点，拆旧地块总规模为 17.60 公顷。建新安置区涉及开发边界内 6 个地块，开发边界外 2 个规划农村居民点。总用地规模为 2.76 公顷。”

（三）预算资金及资金使用情况

（1）资金来源：抗疫特别国债专项资金。

（2）当年度预算及执行情况：2020年根据方案追加预算463723456.51元，其中镇一般公共预算安排1018137.35元，区转移支付资金188226700元，抗疫特别国债资金274478619.2元，本次评价范围为抗疫特别国债资金，截止到2020年12月31日，抗疫特别国债资金已全部使用，分别为同心村、民主村、彭渡村上楼安置奖补资金，预算执行率100%。项目总体预算安排情况见下表：

说明：抗疫特别国债资金为274478619.2元，其中2020年三笔经费1540000元、14950000元、88590000元进行授权科目调整，全年实际支出情况为：支付同心村民委员会上楼安置奖补资金125874887.44元，支付民主村民委员会上楼安置奖补资金129963404.1元，支付上海申房资产经营管理有限公司（彭渡村代管）上楼安置奖补资金18640327.62元。

（四）项目计划及完成情况

1、计划情况

本项目为新增一次性项目，2020年项目方案中计划对同心村、民主村农居点进行拆旧，拆旧地块总规模17.60 公顷，涉及撤并宅基地户数 519 户，其中同心村93户，拆旧面积2.92公顷，民主村426户，拆旧面积14.68公顷，初步意愿征询后全部519户全部同意撤并。建新安置地块面积 39.22 公顷，安置方式包括村内平移和进镇集中安置两种方式。

上楼：共458户，项目实施后，可节余建设用地指标 9.86公顷，补充耕地指标 7.55 公顷。

平移：共61户，预计平移安置项目验收后，可节余建设用地指标 0.93 公顷，补充耕地指标 0.52 公顷。

安置地块：进城上楼集中安置共涉及 6 个地块，总用地规模为 36.46公顷，已建地块5个，分别是敬南苑（楼高40米，占地2.6公顷）、飞碟苑（占地13.56公顷）、银春苑（楼高60米，占地4.51公顷）、银康苑（楼高60米，占地5.5公顷）和友好佳苑（占地5.38公顷），待建1个地块（楼高60米，占地4.9公顷）。

2、实际完成情况

2020年民主村实际有384户宅基地，截止到2020年12月31日，已经上楼321户，平移55户，还有8户没上楼，没平移（不愿参与乡村振兴建设）；已上楼和平移的户，其中上楼的户80%在外租房，平移户因新建房屋已正式交付，现32户已完成交付，暂时还在外租房，对于已上楼村民有35户已经搬入存量的安置房中。

2020年同心村实际有346户宅基地，截止到2020年12月31日，已经上楼290户，平移44户（其中1户无无房户建房），还有13户没上楼，没平移（不愿参与乡村振兴建设）。上楼户中已经在马桥大居安置了49套安置房（47户宅基户），另外约有145户租房或者投靠亲戚，8户居住在原房屋。平移户中已经建成41户并已入住，3户未建（其居住在原房屋）。

2020年彭渡村实际有100户宅基地，截止到2020年12月31日，已经签订上楼协议67户，平移协议4户，还有29户没签订上楼，平移协议，目前均在外租房。

（五）项目绩效目标

1、总目标

实现同心村、彭渡村、民主村乡村振兴，推进农民相对集中居住，改善农民居住条件、乡村风貌和农村环境，从源头上加强环境整治和人口管理，维护农民宅基地合法权益，实现农村土地资源节约高效利用。

2、年度目标

对民主村、同心村农居点进行拆旧，拆旧地块总规模17.60 公顷，涉及撤并宅基地户数 519 户，其中同心村93户，拆旧面积2.92公顷，民主村426户，拆旧面积14.68公顷，初步意愿征询后全部519户全部同意撤并，2020年对签订并上楼和平移户进行安置奖补。

3、具体目标

结合项目实施内容，梳理并经项目单位认可后的绩效目标如下：

（六）组织及管理

1、项目组织

乡村振兴小组：由镇党委书记任组长，成员单位由镇农业农村发展办公室、规建办、财政所、经管中心、彭渡村、同心村民主村等。领导小组下设办公室，具体负责日常工作，主要对接区相关部门，协调推进乡村振兴各项工作，起草相关文件，开展乡村振兴示范村创建，农民相对集中居住推进。

镇财政所：负责申请抗疫国债专项资金，审核预算。

村农服中心：负责上楼安置的资格认定及安置人数核定工作，协助村委会做好评估、签约、选房及交付工作。

村规建办：负责上楼户原房屋合法建筑总面积的核定；配合农服中心做好安置资格认定及安置人数核定工作；负责原宅基地、原建筑权证的核销工作。

村委会：具体负责实施上楼安置的宣传、动员、初审、签约、补偿、选房、资金结算等工作。

2、补贴标准

目前已制定同心村和民主村补贴标准，主要分为上楼安置和平移安置，彭渡村补贴标准截止2020年12月31日暂未确定。

（1）上楼安置

拆旧地块的成本，主要包括原房屋补偿、原房屋附属物和设施补偿、守约奖、过渡费和超面积货币补偿

① 原房屋补偿

由村委会委托评估机构对各户原有房屋、附属物及设施等进行评估。计算方式：原房屋合法建筑总面积×原房屋评估单价。

② 原房屋附属物和设施补偿

由村委会委托评估机构评估。

③ 守约奖

同心村：2019 年 9 月 12 日至 2019 年 12 月 31 日签约的户，每户奖励 6 万元；2020 年 1 月 1 日至 2020 年 6 月 30 日签约的户，每户奖励 3 万元。

民主村：原宅基地位于集中居住点区域内，于 2020 年 1 月 2 日至 2020 年 4 月 20 日签约的户，每户可享受守约补贴 6 万元，于 2020年 4 月 21 日至 2020 年 6 月 30 日签约的户，每户可享受守约补贴 3万元；原宅基位于集中居住点区域外，于 2020 年 1 月 2 日至 2020 年4 月 20 日签约的户，每户可享受守约补贴 6 万元，于 2020 年 4 月 21日至 2020 年 6 月 30 日签约的户，每户可享受守约补贴 3 万元。

④ 过渡费

过渡费计算方式为（原房屋合法建筑总面积-已交付的安置房屋面积-结余面积）×过渡时间×16 元/平方米/月。过渡时间为自原房屋交给村委会之日起至安置房交付通知进户之日的时间，另增加4 个月装修期。本项目过渡期暂按 4 年测算。

⑤ 超面积货币补偿

足额安置的户，结余面积的预估补偿金额=（原房屋合法建筑总面积-应安置面积）×（马桥镇区域安置房均价-基价）。选择期房不足额安置的户，结余面积的预估补偿金额=（原房屋合法建筑总面积-签约安置面积）×（马桥镇区域安置房均价-基价）。 选择现房不足额安置的户，结余面积的补偿金额=（原房屋合法建筑总面积-实际安置面积）×（马桥镇区域安置房均价-基价）。基价按 1200 元/平方米，均价按 30913 元/平方米测算。

（2）平移安置

拆旧地块的成本，主要包括原房屋附属物和设施补偿、建房补贴和过渡费。

①原房屋附属物和设施补偿

由村委会委托评估机构评估。

② 建房补贴

由基础补贴和守约补贴两部分组成。基础补贴按照批准的可建造的房屋面积每平方米补贴 1400 元。在按时签约、按图施工、遵守约定完成迁建并通过验收的前提下。

同心村:原宅基位于集中居住点区域内，于 2019 年 9 月 12 日至 2019 年 11 月 30 日签约并在 10 日内将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 8 万元，于 2019 年12 月 1 日至 2020 年 6 月 30 日签约并在 10 日内将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 4 万元；原宅基地位于集中居住点区域外，于 2019 年 9 月 12 日至 2019 年 11 月 30 日签约并在新房竣工后按时将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 6 万元，于2019 年 12 月 1 日至 2020 年 6 月 30 日签约并在新房竣工后按时将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 3 万元。

民主村：原宅基位于集中居住点区域内，于 2020 年 1 月 2 日至2020 年 4 月 20 日签约并在规定时限内将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 6 万元，于 2020 年 4 月 21 日至 2020 年 6 月 30日签约并在规定时限内将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 3 万元；原宅基位于集中居住点区域外，于 2020 年 1 月 2 日至2020 年 4 月 20 日签约并在新房竣工后按时将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 6 补贴，于 2020 年 4 月 21 日至 2020 年 6月 30 日签约并在新房竣工后按时将原房屋交给村委会的农户，每户可享受守约补贴 3 万元。

③ 过渡费

位于集中居住点区域内的建房户在完成签约并按时将原房屋交给村委会之日至施工放样之日，按实际天数计算过渡费；从施工放样之日起 9 个月计算过渡费。计算标准为原房屋合法建筑总面积×过渡时间×16 元/平方米/月。

3、项目管理

根据关于印发《马桥镇同心村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕59 号）、关于印发《马桥镇民主村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕77 号）——建房户根据实施进度向村委会提出补贴资金申请，村委会会同相关部门审核通过后，由村委会将奖补资金发放至建房户专用账户。

关于印发《马桥镇同心村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕60 号）、关于印发《马桥镇民主村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕78 号）——1.申请及初审 上楼户向村委会提出书面申请,并提供相关材料。村委会收到申请后应及时收集和整理该户原宅基地审批、发证等资料以及该户家庭成员相关材料，完成初步审核后报送镇农服中心，同时予以公示。 2.资格及上楼人数联合会审 镇农服中心会同监察室、规建办、规土所、村委会等单位，7 天内完成上楼人员资格、人数及相关资料的联合会审。 3.签约选房 村委会实施上楼安置工作中涉及的补偿认定、签约、选房、资金结算等工作。 4.上楼安置房进户 村委会将实物安置签约汇总材料提交安置房建设单位（简称房产公司），房产公司根据汇总材料，与上楼户结清安置房房款后，通知上楼户办理入户手续。

4、财务管理

（1）管理制度

依照《马桥镇财政资金支出管理试行规定》预算管理制度和财务管理制度对资金进行合理有效的把控；各项资金支出都必须分别经过各部门（单位）和财经中心的双线审核，并经镇有关领导审批。部门（单位）审核是指对资金支出所对应业务的真实性进行的审核。财经中心审核是指对资金支出所对应发票（收据）的真实性、合法性、金额的准确性、附件的明晰性以及审批手续的完整性进行审核。

具体项目资金按照《马桥镇农民相对集中居住专项资金管理办法》进行管理。

（2）资金流程

2020年同心村、民主村、彭渡村报送拨付资金请示报告，由镇经管中心审核后报镇分管领导、主要领导审批，镇财政所收到申请审批单后授权支付给镇经管中心，由经管中心将资金拨付给同心村、民主村、彭渡村。资金拨付流程如下图所示：

图一  资金拨付流程图

5、项目管理流程

根据由马桥镇经管中心向马桥镇人民政府申请项目立项，经区府同意后立项，成立乡村振兴小组，由小组负责具体指导村进行工作。

图二：项目管理流程图

（七）利益相关方

1、预算审核部门：镇财政所，接受预算执行部门提出的资金拨付申请，对预算资金进行安排、拨付、管理及监督等。

2、预算单位：马桥镇经济事务管理中心，负责项目预算的申报。

3、项目实施单位：同心村、民主村、彭渡村，负责动员村民签约。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价对象、范围和重点

1.评价对象

此次评价对象为马桥镇2020年农民集中上楼项目，评价资金为其中申请抗疫特别国债专项资金部分。

2.评价范围

本次评价范围为2020年抗疫专项国债经费使用全过程。

3、评价关注点：项目2020年农民集中上楼项目，评价小组将重点关注以下几个方面：

①项目为乡村振兴项目，村民自愿进行上楼和平移，主要关注各村上楼、平移签约率情况，上楼、平移进度情况：其次关注农民上楼、平移申请、签约、审核流程是否规范，项目管理制度是否健全。

②项目资金来源为中央抗疫特别国债专项资金，根据抗疫国债专项资金管理办法，是否全部资金落实到基层，资金使用是否合规；

（二）评价依据、原则

1.评价依据

（1）国家、上海市和闵行区相关法律、法规和规章制度；

①《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号）;

②闵行区人民政府办公室关于印发《闵行区农民相对集中居住专项资金管理办法》的通知；

③《闵行区马桥镇 2020 年农民相对集中居住项目实施方案》；

④《马桥镇农民相对集中居住专项资金管理办法》。

（2）马桥镇人民政府相关规定、中长期发展规划、年度工作计划；

（3）预算绩效管理制度及办法、项目及资金管理办法、财务和会计资料；

①《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；

②《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）；

③《关于印发<上海市财政项目支出预算绩效管理办法（试行）>的通知》（沪财绩[2020]6号）；

④《闵行区全面实施预算绩效管理的实施意见》（闵委发〔2019〕50 号）；

⑤关于印发《2020年全面实施预算绩效管理工作要点》的通知（闵财评1号）；

⑥闵行区《2020年度财政支出绩效（后）评价工作》的通知（闵财评3号）。

（4）项目设立的政策依据和目标、预算批复材料。

2、评价原则

本项目的评价标准是依据绩效评价基本原理，分别按照计划标准、行业标准、历史标准等制定。

对于定性指标，一般通过问卷采集相关数据，在实施过程中运用等级描述法进行考核，通过设置五级标准来显示该指标认可度的差异。在定量评价指标体系中，各指标的评价基准值是衡量该项指标是否符合生产基本要求的评价基准，并通过公式等方式予以量化。

（三）绩效评价指标体系

1.指标体系设计的总体思路

根据绩效评价的基本原理、原则和项目特点，结合绩效目标，由评价组按照逻辑分析法独立研制科学的指标体系。指标体系的设计遵循关于印发《上海市财政项目支出预算绩效管理办法（试行）》（沪财绩[2020]6号文）的通知，根据绩效评价的基本原理、原则和项目2020年实施的情况，由评价组按“项目决策-项目过程-项目产出-项目效益”的逻辑思路进行搭建：

2.指标整体框架说明

指标体系整体框架由4大类，4项一级指标、12项二级指标、29项三级指标组成。

第一大类项目决策占权重分20分，从项目立项、项目目标、项目投入三个方面进行考察。

第二大类项目过程占权重分24分，从资金执行管理、财务管理、项目实施三个方面进行考察。

第三大类项目产出占权重分22分，从项目产出数量、质量、时效三个方面进行考察。

第四大类项目效益占权重分34分，从项目实施社会效益、满意度和可持续发展三个方面进行考察。

3.指标评价标准解释

（1）绩效标准

本方案评价指标体系中各指标的权重由评价组根据绩效评价原理和评价需求、《关于印发<上海市财政项目支出预算绩效管理办法（试行）>的通知》（沪财绩[2020]6号），在调研基础上依据指标的重要性设计，并经过专家论证最终确定。

（2）评价标准

本报告的评价标准是依据绩效评价基本原理，分别按照计划标准、行业标准、历史标准等制定。

对于定性指标，一般通过问卷采集相关数据，在实施过程中运用等级描述法进行考核，通过设置五级标准来显示该指标认可度的差异。在定量评价指标体系中，各指标的评价基准值是衡量该项指标是否符合生产基本要求的评价基准，并通过公式等方式予以量化。

4.各项指标定义、评价标准、评分细则（指标体系表）

（四）评价方法及等级

1、评价方法

本次评价以评价指标体系为基础，主要采用成本效益分析法、比较法、因素法、公众评判法和标杆管理法来评定项目在决策、过程、产出和效益各环节的实现与达成程度。

（1）因素分析法

用于评价项目管理类指标，对项目管理中发现的不足进行因素分析，发现相关的内外因素，追溯问题产生的原因，明确责任归属，为后续纠偏完善提供参考；

（2）比较法

对本项目中计划指标与实际指标、管理规定及实际执行、历史数据与当年数据进行考察、比较，寻找其异同，以进行评价；

（3）核查法

对项目所有的业务资料及财务资料进行核查，分析完整性、合规性、合理性；

（4）逻辑分析法

逻辑分析法是指通过逻辑推理，将设定条件与各种可能产生的结果相关性分析来寻找各指标之间内在的联系，并借以找出财政资金投入与产出的效果之间内在联系的一种方法；

（5）公众评判法

对项目相关方进行问卷、访谈、座谈会等形式的社会调研，了解其对项目的看法和建议，分析其对项目的满意度，用以直接反映项目的现实状况和具体效果。

2.评价等级

本次绩效评分体系总分设置为 100 分，参沪2020年财绩6号文，等级划分为四档：90（含）－100 分为优、80（含）－90 分为良、60（含）－80 分为中、60 分以下为差。

（五）绩效评价过程

本次评价时间段为2021年1月1日至2021年12月31日。

评价工作于2021年6月启动，评价小组研读项目相关文件，安排走访项目相关单位，对项目实施情况进行预调研。经多次内部研讨后，初拟工作方案、指标体系、问卷及访谈内容，于2021年7月7日组织线上专家评审会，由财政老师、高校学者、行业专家提出方案修改意见。评价小组根据意见对方案进行修改并完善，最终于2021年7月22日确定绩效评价方案、指标体系、问卷及访谈内容。

期后，评价小组严格按照指标体系取数要求实施评价程序，在财政所配合下共同完成了数据采集、问卷调查、访谈、合规性检查等实地调研工作，经过数据分析、评价打分、报告撰写、征求意见等环节，于2021年8月4日完成报告初稿，后续8月中旬组织线上专家评审会，由专家提出报告修改意见。会后评价小组根据评审意见对报告内容进一步修改和完善，计划于2021年8月下旬通过报告复审。

三、评价结论及绩效分析

（一）评价结论

1、评分结果

运用由评价小组设计并通过论证的评价指标体系及评分标准，通过数据采集、问卷调查及访谈等方法，对2020年农民集中上楼项目进行客观评价，最终评分结果：项目总得分为86分，绩效评级为“良”。绩效指标得分简表如表3.1所示。具体得分明细见表3.2指标得分明细表。

表3.1项目绩效得分情况表

（二）绩效分析

从项目决策看，权重18，得分17，得分率94.44%。根据上海市《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号），闵行区《关于推进闵行区农民相对集中居住的工作方案》（闵府发〔2019〕15 号），开展2020年农民集中上楼项目，项目立项依据充分，立项依据充分，并经马桥镇人民政府同意批复，立项程序规范。绩效目标编报完整，绩效指标明确，仍存在部分产出目标值设置偏低情况；预算编制根据村实际资金拨付申请追加，金额合理。

从项目过程看，权重26，得分17，得分率65.38%。2020年项目主要为同心村、民主村、彭渡村上楼安置奖补资金发放，预算执行率100%，财务制度健全，资金支付凭证附件齐全，会计记录真实、完整，实际操作中，国债专项资金和镇一般公共预算合并使用、记账，未单独对抗疫特别国债专项资金进行核算；工作计划中年初计划对2同心村、民主村进行上楼安置奖补发放，实际共对3个村进行奖补发放，其中彭渡村平移、上楼操作办法暂时未出，项目管理制度不够健全。

从项目产出看，权重24，得分21，得分率87.5%。全年奖补资金发放完成率、准确率100%，发放及时，年初计划对民主村、同心村共519户宅基地进行集中上楼，实际开展工作中，全年共有3个村830户居民纳入本次上楼范围，实际上楼、平移签约781户，签约率94.09%。已签约村民中已平移新房和上楼147户，其他村民目前在外租房居住。

从项目绩效看，权重32，得分31，得分率96.88%。2020年项目开展后，拆旧平移户的现状宅基规模 1.95 公顷（29.25 亩），平移建新区扣除公共道路后按比例挂钩建新宅基 1.40 公顷（21.00 亩），节地率为28.21%，对旧宅基地进行拆除，进一步改善了乡村风貌，村民满意度高，全年共在12345上收到3份实名反映热线，有责投诉率0.36%。

（三）具体指标分析

1、项目决策类

项目决策类指标共18分，得分17分,得分率94.4%。共设3个二级指标，从项目立项、项目目标和项目投入三个方面进行考虑。各项指标得分和绩效分析如下：

A11项目立项必要性，权重4分，得分4分

指标评分计算过程及依据：目前马桥镇同心村与民主村村庄建设用地集约性不足,户均宅基建设用地面积较大，空间上较为分散，30 户以下自然村或村组较多，亟待空间盘整和归并；且居民点分布零散，离公共服务设施较远，村民普遍希望通过上楼安置的方式进入镇区，和向周边条件较好的中心村进行宅基地平移。为解决镇内村民的实际需求，马桥镇人民政府对上述农户原宅基地实行农民集中居住，必要性充分，根据评分规则，本项得4分。

A12立项依据充分性，权重4分，得分4分

指标评分计算过程及依据：根据上海市《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府〔2019〕21 号），闵行区《关于推进闵行区农民相对集中居住的工作方案》（闵府发〔2019〕15 号），开展2020年农民集中上楼项目，项目立项依据充分，根据评分规则，本项得4分。

A13立项程序规范性，权重4分，得分4分

指标评分计算过程及依据：项目立项经马桥镇人民政府镇长办公会和人代会表决通过，立项程序规范，根据评分规则，本项得4分。

A21绩效目标合理性，权重2分，得分1分

指标评分计算过程及依据：评价组查阅2020年农民集中上楼项目绩效目标，目标已细化为产出数量、质量、时效、成本、社会效益、经济效益、满意度和可持续发展，绩效目标编制完整，但是产出数量目标中“农民签约上楼户数：670户”全年实际签约781户，目标中设置偏低，本项得1分。

A22 绩效指标明确性，权重2，得分2分

指标评分计算过程及依据：评价组查阅2020年农民集中上楼项目绩效目标，目标已细化，目标值根据当年度工作计划安排编制，绩效指标明确，本项得2分。

A31 预算编制合理性，权重4，得分4分

指标评分计算过程及依据：评价组查阅2020年农民集中上楼项目预算，项目预算为年中追加，根据各村实际用款申请编制预算，追加预算编制合理，本项得4分。

1. 项目过程类

项目过程类指标共26分，得分17分，得分率65.38%。共设3个二级指标，从资金执行管理、财务管理和项目实施三个方面进行考察。各项指标得分和绩效分析如下：

B11预算执行率，权重4，得分4分

指标评分计算过程及依据：2020年根据方案追加预算463723456.51元，其中抗疫特别国债资金274478619.2元，截止到2020年12月31日，抗疫特别国债资金已全部使用，分别为同心村、民主村、彭渡村上楼安置奖补资金，预算执行率100%。根据评分细则，本项得4分。

B12预算调整率，权重4，得分0分

指标评分计算过程及依据：2020年根据方案追加预算463723456.51元，预算调整率100%。根据评分细则，本项得0分。

B31财务制度健全性，权重1，得分1分

指标评分计算过程及依据：通过查阅本级或上级财务管理相关制度文件、项目资金管理办法，目前执行的制度文件有：《马桥镇财政资金支出管理试行规定》、《马桥镇农民相对集中居住专项资金管理办法》进行管理，包含财务内控制度、资金管理制度，专款专用制度、付款审批制度、专项资金管理办法、独立核算制度都包含，相关财务制度健全。根据评分细则，本项得1分。

B33财务制度执行有效性，权重1，得分1分

指标评分计算过程及依据：通过项目相关的原始凭证、申请文件、资金拨付明细、银行转账单据等资料的审阅，资金支付凭证附件齐全，会计记录真实、完整，财务制度执行有效，依据评分细则，本项得1分。

B33资金使用合规性，权重4，得分3分

指标评分计算过程及依据：通过对项目原始凭证、申请文件、资金拨付明细、银行转账单据等资料的审阅，未发现项目在实施过程中存在截留和挪用财政专项资金的情况，但是预算资金来源为抗疫特别国债专项资金、马桥镇一般公共预算和区级转移支付，实际操作中，国债专项资金和镇一般公共预算合并使用、记账，未单独对抗疫特别国债专项资金进行核算。依据评分细则，本项得3分。

B31工作计划完整性，权重4，得分2分

指标评分计算过程及依据：2020年项目方案中计划对同心村、民主村农居点进行拆旧，全年共对同心村、民主村、彭渡村农居点进行拆旧，工作计划不够完整，根据评分细则，本项得2分。

B32实施计划准确性，权重2，得分2分

指标评分计算过程及依据：2020年全年根据工作计划开展农居点拆除，农民集中上楼和上楼安置奖补资金，实施计划准确。根据评分细则，本项得2分。

B33管理制度健全性，权重3，得分2分

指标评分计算过程及依据：评价小组通过访谈和查阅相关台账，目前同心村、民主村已印发《马桥镇同心村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕59 号）、《马桥镇民主村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕77 号）、《马桥镇同心村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕60 号）、《马桥镇民主村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕78 号）业务管理制度健全，但是彭渡村相关上楼和平移操作办法尚未建立依据评分规则，该指标得2分。

B33管理制度有效性，权重3，得分2分

指标评分计算过程及依据：评价小组通过访谈和查阅相关台账，目前同心村、民主村按照已印发的平移建房和上楼安置操作办法实施，签约率高，制度执行有效，彭渡村暂未出台管理办法，上楼、平安签约率71%，较低，根据评分细则，本项得2分。

3、项目产出类

项目产出类指标共24分，得分21分，得分率87.5%。共设3个二级指标，从产出数量、产出质量、产出时效三个方面进行考察。各项指标得分和绩效分析如下：

C11上楼、平移完成率，权重4，得分2分

指标评分计算过程及依据：2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，上楼、平移签约781户，已签约村民中已平移新房和上楼147户，其他村民目前在外租房居住，上楼、平移完成率不高，根据评分细则，本项得2分。

C12上楼安置奖补资金发放完成率，权重3，得分3分

指标评分计算过程及依据：2020年全年签约781户，已根据补贴标准支付安置奖补资金，发放完成率100%。根据评分细则，本项得3分。

C13签订撤并协议签约率，权重4，得分3分

指标评分计算过程及依据：2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，共830户居民纳入本次上楼范围，实际上楼、平移签约781户，签约率94.09%，根据评分细则，本项得3分。

C21上楼、平移签约准确率，权重4，得分4分

指标评分计算过程及依据：2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，实际上楼、平移签约781户，签约用户中无临时反悔，破坏协议情况出现，协议签订准确率100%，根据评分细则，本项得4分。

C22上楼安置奖补资金发放准确率，权重3，得分3分

指标评分计算过程及依据：2020年全年签约781户，已根据补贴标准支付安置奖补资金，无资金发放错误情况，发放准确率100%。根据评分细则，本项得3分。

C31签订撤并协议及时性，权重3，得分3分

指标评分计算过程及依据：2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，实际上楼、平移签约781户，其中签约均在2020年6月份之前，签约及时，根据评分细则，本项得3分。

C32上楼安置奖补资金发放及时性，权重3，得分3分

指标评分计算过程及依据：2020年全年签约781户，已根据补贴标准支付安置奖补资金，无资金发放延时、拖欠情况，发放及时。根据评分细则，本项得3分。

4.项目效益

项目效益类指标共32分，得分31，得分率96.88%。共设3个二级指标，从社会效益、满意度测评和可持续发展三个方面进行考察。各项指标得分和绩效分析如下：

D11土地资源节约率，权重2，得分2分

指标评分计算过程及依据：评价组查阅相关台账，年初计划拆除590户宅基地，预计土地资源节约率25%，全年共拆除781户宅基地，土地资源节约率达28.21%，根据评分细则，本项得2分。

D12有责投诉率，权重4，得分3分

指标评分计算过程及依据：评价组查阅12345居民热线，全年有830户居民纳入本次集中上楼范围，全年共有3起居民实名反映，有责投诉率0.36%，根据评分细则，本项得3分。

D13乡村风貌，权重2，得分2分

指标评分计算过程及依据：2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，共830户居民纳入本次上楼范围，实际上楼、平移签约781户，已进行拆旧，从外观上看，极大地改善了乡村风貌，根据评分细则，本项得2分。

D21上楼、平移村民满意度，权重20，得分20分

指标评分计算过程及依据：评价小组通过发放问卷调查，上楼、平移村民满意度为92.66%，根据评分细则，本项得20分。

D31长效机制，权重2，得分2分

指标评分计算过程及依据：目前马桥镇已建立《马桥镇农民相对集中居住专项资金管理办法》，长效机制建立健全，根据评分细则，本项得2分。

四、主要经验及做法，存在问题和建议

（一）主要经验及做法

1、成立乡村振兴领导小组，协调推进乡村振兴各项工作

由镇党委书记任组长，成员单位由镇农业农村发展办公室、规建办、财政所、经管中心、彭渡村、同心村民主村等。领导小组下设办公室，具体负责日常工作，主要对接区相关部门，协调推进乡村振兴各项工作，起草相关文件，开展乡村振兴示范村创建，农民相对集中居住推进。

2、专项操作办法，为项目保驾护航

各村根据上级文件要求印发《马桥镇同心村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕59 号）、《马桥镇民主村平移建房操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕77 号），对资金拨付进行严格把控。

印发《马桥镇同心村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕60 号）、关于印发《马桥镇民主村上楼安置操作办法（试行）》的通知（闵马府〔2019〕78 号）对申请、初审、签约选房、上楼安置房进户等流程进行严格把控，不断提高村民满意度和幸福感。

3、多措并举保障住有所居

对于将原房屋交出给村委进行拆除的农户，在过渡期内按相关标准给予过渡费补贴；梳理一批动迁房现房房源，供急需入住的农户提前安置；对于老年人在外租房困难的，引导其入住敬老院，并制定相关政策给予敬老院居住补贴；确保集中安置户过渡期居住有保障。

（二）存在问题

1、预算未细化，抗疫特别国债专项资金未进行单独核算

项目属于应急一次性项目，年初预算未细化到单价和数量，追加预算根据2020年各村上报资金拨付申请进行编制，追加预算资金来源为抗疫特别国债专项资金、马桥镇一般公共预算和区级转移支付，实际操作中，国债专项资金和镇一般公共预算合并使用、记账，未单独对抗疫特别国债专项资金进行核算。

2、工作计划不够科学，项目管理制度未健全，彭渡村上楼、平移签约率较低

2020年项目方案中计划对同心村、民主村农居点共590户宅基地进行集中上楼，全年共对同心村、民主村、彭渡村农居点共830户进行集中上楼，工作计划不够科学，其中彭渡村平移、上楼操作办法暂时未出台，上楼、平移签约率仅为71%，相比其他两个村较低。

3、上楼、平移完成率不高

2020年对民主、同心、彭渡三个村开展农民集中上楼项目，共830户居民纳入本次上楼范围，实际上楼、平移签约781户，已签约村民中已平移新房和上楼147户，其他村民目前在外租房居住，上楼、平移完成率不高。

（三）相关建议

1、及时建立资金台账，单独核算国债专项资金

建议马桥镇财政所建立直达资金台账，针对专项国债资金进行单独核算，反映资金分配、拨付、使用情况，督促协调镇经管中心、各村及时做好资金明细账，做到账目清晰、账账相符。

2、结合项目预算编制，及时调整工作计划

建议结合预算预估数量情况，工作计划及时与预算安排相匹配，合理制定和调整工作计划。

3、尽快出台彭渡村项目管理办法，规范上楼、平移操作流程，提高签约率

建议彭渡村根据《闵行区马桥镇 2020 年农民相对集中居住项目实施方案》、《马桥镇农民相对集中居住专项资金管理办法》结合本村实际情况尽快出台平移建房操作办法、上楼安置操作办法对申请、初审、签约选房、上楼安置房进户等流程进行严格把控，提高上楼、平移签约率。

4、加快安置房、平移新房建设进度

目前进城上楼集中安置共涉及 6 个地块，总用地规模为 36.46公顷，已建地块5个，分别是敬南苑（楼高40米，占地2.6公顷）、飞碟苑（占地13.56公顷）、银春苑（楼高60米，占地4.51公顷）、银康苑（楼高60米，占地5.5公顷）和友好佳苑（占地5.38公顷），待建1个地块（楼高60米，占地4.9公顷），建议各村做好安置房迁入工作。

3个村共有103户选择平移，已建成并交付73户新建房屋，已有41户入住，其余目前在外租房，建议各村加快做好平移新房村民入工作。