中共闵行区委、闵行区人民政府于2021年1月27日印发《闵行区进一步加快农村集体经济发展与规范集体资产管理的指导意见》（闵委发〔2021〕2号）（以下简称“指导意见”），现就有关内容解读如下：

一、制定文件的背景意义

一是破解村级组织发展管理难题的需要。2020年5月，区委主要领导赴华漕镇赵家村调研，提出“基层负担，工作烦恼，收入支出是否平衡，下阶段发展方向”等四个课题，并指出赵家村的情况有一定代表性，破解其发展管理的难题，能为农村可持续发展及社会治理提供可借鉴的经验。根据区委、区政府领导的批示及要求，对全区收不抵支的51个村级组织开展调研，形成了《闵行区农村集体经济发展管理的调研报告》供领导参阅，并以此为基础，经修改完善形成《闵行区进一步加快农村集体经济发展与规范集体资产管理的指导意见》送审稿。

二是贯彻落实市委巡视、区委巡察整改任务的需要。2020年，市委巡视、区委巡察工作中提出“城乡发展不平衡和集体资产监管不力”2项整改问题。围绕全面落实这2项整改任务，以拓宽农村集体经济发展路径，规范村级组织支出管理为切入口，形成《指导意见》，着力突破城乡发展不平衡的问题。以规范农村集体资产交易管理、规范不实资产处置行为、规范镇属集体企业停产停业处置流程、加强集体资金监管等四项措施为落脚点，强化集体资产运营管理，破解集体资产监管不力的问题。

二、政策创新及其依据

根据《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻<中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见>的实施意见》（沪委发〔2018〕7号）和《上海市农村集体资产监督管理条例》以及市委组织部、市财政局、市民政局、市农业农村委联合下发了《关于进一步加强我市农村集体资金、资产、资源监督管理的若干意见》（沪农委〔2019〕346号）文件，结合本区实际，制定了《闵行区进一步加快农村集体经济发展与规范集体资产管理的指导意见》（闵委发〔2021〕2号）。文件主要内容如下：

（一）拓宽农村集体经济发展有效路径

一是转变经营模式。逐步提高资产租赁一手经营比例。鼓励由单一的租赁模式向灵活多样的经营模式转变。二是调整发展路径。拓展和延伸农村集体经济组织租赁经济产业链，提供物业、保洁、食堂等配套服务，逐步提高非租赁收入比重。鼓励有条件的农村集体经济组织盘活农村闲置宅基地房屋。三是开发引入新项目。鼓励与引导国有、民营企业到经济基础薄弱的农村地区开展投资，以项目方式给予扶持。四是回购改造经营性资产。鼓励有条件的农村集体经济组织回购优质经营性资产。对存量经营性资产开展升级改造；要研究将暂缓拆除的无证集体资产在合法前提下变为有证集体资产的有效路径与操作通道。五是规范租赁行为。对租赁期限超过20年、租赁价格过低或显失公平的，在咨询律师、双方协商的基础上依法依规分类处理。建立租赁价格第三方评估机制，制定资产租赁指导价格并建立租赁指导价的调整机制。

（二）规范农村集体经济组织支出管理

一是全面推行村级预算管理。涉农街镇制定村级预算管理制度，村级组织按照“实事求是、统筹兼顾、增收节支、量入为出、留有余地”原则，合理编制村级财务收支预算，严格控制支出，确保收支结余。二是严控外购服务。严格控制村级组织外购服务行为，除专业性强、技术难度大且依靠村级力量无法完成的项目以外，原则上不得外购服务。村级组织加强党建引领下的自治共治，发挥村民自治管理作用，减少外购服务行为。三是规范福利发放。街镇制定福利发放范围及要求，福利发放纳入村级预算管理。村级组织按照 “以收定支，总量控制”原则，制定年度福利发放方案，报街镇农经部门审核。四是规范收益分配。严格遵循效益决定分配原则，建立以丰补歉机制，在提取公积金、公益金后进行成员收益分配。提倡镇级集体资产收益向村级分配。在按股（份）分配基础上，探索将收益分配与乡村治理工作相衔接。五是合理配备工作人员。街镇明确村级组织工作人员的配备标准及工作报酬，严格控制村级组织工作人员数量及支出。除村“两委”班子成员以外的其他工作人员，原则上只出不进。

（三）配套文件主要内容

一是为了规范集体资产交易行为，明确农村集体资产交易程序，防止集体资产流失，制定了《闵行区关于规范农村集体资产交易管理的意见》。二是为加强农村集体资金监管，规范核算，防范廉政风险，提高资金使用效益，制定了《闵行区关于加强农村集体资金监督管理的意见》。三是为了规范管理农村集体不实资产清理、申报、审核、账务流程，确保集体资产安全完整，制定了《闵行区关于规范农村集体经济组织不实资产处置行为的意见》，进一步规范不实资产处置行为。四是为确保停产停业的集体企业在资产处置、人员安置、注销登记等方面的流程规范，制定了《闵行区关于规范镇属农村集体企业停产停业处置流程的意见》。

三、重要数据指标来源

一是附件2《闵行区关于加强农村集体资金监督管理的意见中》中，“集体资金5000万元（含5000万元）以上且固定存放期限超过6个月的，原则上采取公开招投标的方式确定存放银行”，数据指标来源于《关于进一步加强本区融资平台、国有及集体企业银行账户及资金管理实施意见》（闵府办发〔2014〕49号）。

二是附件3《闵行区关于规范农村集体经济组织不实资产处置行为的意见》中，“小额不实资产核销。账面原值5万元以下的小额单项不实资产，经资产占有单位领导班子集体决策后，报街镇农经管理部门备案后予以核销。大额不实资产核销。账面原值5万元（含5万元）以上单项不实资产，由资产占有单位提出核销申请，经街镇农经管理部门审核，出具核销意见；申请和核销意见报街镇分管领导审批后予以核销。对账面原值50万元（含50万元）以上的镇、村两级单项不实资产核销，须同时经街镇集资委审批后，再报成员（股东、村民）代表会议表决通过后予以核销。”数据指标主要以《关于本区村级不实资产处理及债务化解的指导意见》（闵集资委农〔2009〕1号）为基础数据，在吸纳了金山等区的经验做法以及采纳各街镇（虹桥镇、七宝镇、颛桥镇等）实践经验和建议的基础上，结合《上海市农村集体资产监督管理条例》精神以及闵行区全国农村改革试验区可先行先试的契机，经综合考虑后确定不实资产核销数据指标。

四、征求意见情况

2020年7月，区农业农村委牵头起草了《闵行区进一步加快农村集体经济发展与规范集体资产管理的指导意见》（征求意见稿），并征求多方意见。

（一）征求各街镇意见。2020年8月、11月，以书面形式分2轮征询11个涉农街镇意见，基本采纳街镇提出的建议。其中，华漕镇副镇长对4个配套文件提出5条建议，采纳了4条，解释了1条。组织召开了2次由各街镇经发办主任参加的研讨会、座谈会，吸取街镇好的意见建议并进行修改完善。

（二）征求区有关部门意见。2020年11月20日，以书面形式征询了区委组织部、区发改委、区经委、区国资委、区科委、区财政局、区规资局、区民政局的意见，并采纳了区委组织部、区经委、区财政局提出了书面修改意见，并进行了修改。

（三）征求市农经站业务管理部门意见。2020年11月13日，邀请市农经站分管站长及业务科长参加《指导意见》及配套文件的专题研讨会，并前后2次征求意见后进行修改完善。

五、审议签批情况

经2020年12月30日区政府第103次常务会议以及2021年1月8日六届区委128次常委会讨论研究通过。