2021年是“十四五”规划的开局之年，也是全面实施预算绩效管理阶段性改革的验收之年。闵行区积极贯彻落实中共中央国务院、上海市委市政府、闵行区委区政府关于全面实施预算绩效管理的要求，围绕着“到2021年底，形成全方位、全过程和全覆盖预算绩效管理新体系”的阶段性目标，分步骤、有重点地推进我区预算绩效管理工作。

一、“三全”阶段性改革目标全部实现

2019年起，闵行区预算绩效管理工作从目标到方式、从试点改革到推广普及、从数量推进到质量提升，对管理内容进行扩围，对机制流程实施再造，在区、镇两级点面结合，全面实施预算绩效管理。2020年，区级率先建成了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理新体系；2021年，加快推进了镇级绩效管理“三全”改革任务，在全区范围内全面形成了“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理新机制。覆盖了全区72家预算部门、379个预算单位和9个镇，2021全年涉及2020年事后、2021年事中和2022年事前的预算绩效管理财政资金总量达305.75亿元。

（一）扩围管理内容

在“全方位”方面，将绩效管理实施对象从区级项目预算为主向财政政策、部门整体预算和镇级政府绩效管理拓展，逐步提高绩效管理层级，在更高层面上统筹和优化资源配置。对项目预算绩效管理做到“深化推进”，扩大评价范围直至全覆盖；对财政政策和部门（单位）整体预算绩效管理做到“重点推进”，强化各部门资金使用的绩效主体责任意识；对镇级政府绩效管理做到“稳步推进”，逐步夯实镇级绩效管理基础，与区级管理对标前行。

在“全过程”方面，继续将事前、事中、事后有机衔接的预算绩效管理深度融入预算决策、编制、执行、决算和监督的各个环节，加快构建环环紧扣、相互制约、“五位一体”的预算绩效管理制衡新机制。实现事前绩效评估和绩效目标管理与预算编制同步；实现目标运行监控的事中跟踪与预算执行同步；实现事后绩效评价结果与决算、部门考核同步的绩效管理闭合、循环链条。

在“全覆盖”方面，不再局限于一般公共预算，还将政府性基金预算、国有资本经营预算纳入绩效管理，管理涵盖财政专项资金政策、政府购买服务、信息化建设、政府投资、专项转移支付等诸多领域。

（二）再造机制流程

建立健全了“机制与流程一体化”的管理模式。划分财政部门、行业绩效主管部门、预算部门（单位）、镇级政府四个层面的管理层级。明确区级财政部门负责预算绩效管理的总体规划、制度设计、组织推动重点领域和项目的绩效管理；区级行业绩效主管部门分别负责政府投资项目、信息化建设项目、国有资本经营预算绩效管理；各预算部门（单位）、各街镇（莘庄工业区）负责本部门（单位）、本级政府的整体、财政政策和项目的预算绩效管理。在全区范围内依据管理层级和职责分工初步建立了绩效报告制度，分为区级政府绩效管理报告、预算主管部门绩效管理报告，以及镇级政府绩效管理报告三个层面。

二、督导验收的阶段性成效

去年年底，上海市财政局和市财政监督局组织开展了区、镇（乡）预算绩效管理调研督导工作，对各区2019-2021年推进全面实施预算绩效管理改革情况进行三年阶段性验收。我区各项绩效管理工作获得了充分肯定，并在上海市财政局“三全”改革调研督导以及2021年财政管理工作预算绩效管理考核中，均获得全市最高分。闵行区长期以来良好的绩效氛围和绩效基础，以及较为完备的机制体制建设，为全面实施预算绩效管理改革开了一个好局。

（一）理论指导实践，实践推动实效

坚持理论对实践的指导意义，研究了《全面实施预算绩效管理路径与方法研究》和《引导和规范第三方机构参与预算绩效管理工作研究》两个课题，分别入选了财政部“新时期预算评价创新与发展”优秀课题和上海市财政局2021年优秀课题。研究成果充分运用于绩效管理基础和社会力量参与的实践，在全市“高质量发展综合绩效评价”中预算绩效管理水平获得第一。吉林省、山东省、河南省、辽宁省等多家兄弟省市莅临我区调研交流预算绩效管理改革，《中国财经报》《绩效新时代》《中国文化报》等媒体也报道了闵行全面实施预算绩效的工作纪实和案例。

（二）部门独立评价，落实责任主体

加大预算部门自主评价力度，按照业务科室为主导、财务及其他科室协同配合的评价模式，由部门自主撰写的部门重点项目评价报告数量逐年上升，2020年有8个预算部门（单位）自主撰写，占比25%；2021年上升至20个，占比66.67%，项目内容的完整性、指标体系的科学性等得到了绩效专家组的好评，呈现出绩效理念在预算部门（单位）逐渐内化的趋势。

（三）试点评价监督，创新提质手段

评价报告的质量，尤其是预算部门、街镇（莘庄工业区）为主体的重点项目评价报告质量，一直是绩效管理发展的“瓶颈”。为发挥财政部门的监管作用，试点“再评价”机制，主要包括自评项目的财政再评价以及联控督导专家再评审，选择“闵行区古美街道交通管理”和“七宝镇主要道路综合改造提升”2个项目，从项目绩效复核与原报告评价质量两个方面建立“双指标”体系开展再评价，并邀请区人大、区政协、区审计等监管部门联合绩效专家成立专家组实施再评审，创新监管方式、提高评价质量，评价结果全部得到了应用，整改率达100%。

（四）规范社会参与，深耕专业领域

预算绩效管理是一项综合性较强的系统工程，需要多方合力参与，其中一方便是第三方评价机构和绩效专家的社会力量。2021年管理工作的重点是着力加强社会参与的规范性和专业度，同样，这也是工作的难点。对于第三方评价机构评价任务的分配，我们在全市绩效管理定点名单的范围内择优选取，采用具体任务化的遴选方式，参照政府采购邀请招标和综合打分的方法，最终用客观、公正、公开、透明的流程让第三方评价机构承接评价任务，在全市开创先河。另外，完善绩效评价专家库管理，打通市级专家库链条，深耕土地储备、水务工程、医疗卫生、经济扶持等专业性极强的领域，与上海同济大学、上海中医药大学、国家会计学院、上海金融学院、上海建筑设计研究学院等高校深入合作，丰富市级绩效行业专家资源，实现市区专家信息共享，为绩效评审工作注入“专业性”、“权威性”，目前专家库人数达600人左右。

三、“四个全面”扫尾行动具体落实    

为确保各改革任务落实落地，2021年我们围绕着阶段性目标进一步分解细化、查漏补缺，逐项明确任务内容、主要责任部门和时间节点，制定了制度体系全面建立、管理措施全面到位、区镇两级全面落地、保障体系全面完善“四个全面”的扫尾计划并具体实施。

（一）绩效制度体系全面建立

建立健全“1＋1＋1＋X”绩效管理制度体系。在制定一个实施意见《闵行区全面实施预算绩效管理的实施意见》、一个推进方案《闵行区全面实施预算绩效管理推进工作方案》和一个任务清单《全面实施预算绩效管理任务清单》的基础上，通过理论和实践的交替完善，不断丰富“X”的内涵和外延，依次制定出台相关配套管理办法，即《闵行区预算部门（单位）整体支出绩效管理办法》和《闵行区区级财政项目预算事前绩效评估评审管理办法》；相关行业分类指导意见，即《关于规范闵行区财政政策绩效评价工作的实施办法》、《闵行区区级信息化项目绩效评价实施办法》、《闵行区国有资本经营支出预算绩效管理办法》和《关于加强闵行区政府投资项目绩效管理有关工作的通知》；年度工作要点和具体实施通知，即《2021年全面实施预算绩效管理工作要点》和全过程绩效管理操作实施指南。将绩效管理融入财政预算管理的各项制度和环节，如《闵行区政府购买服务实施细则》、《关于 2022 年预算编制的指导意见》、《关于 2021年度区级机关绩效考核工作的实施意见》、《关于做好闵行区2021年财政信息公开工作的通知》和《关于 2020 年度部门决算信息公开的通知》等，使各项财政工作与绩效管理全面衔接，真正实现一体化。

（二）区级管理措施率先到位

1.拓展评价层级，积极开展部门整体及财政政策评价,推动预算绩效管理的实施维度向更高层级发展。一是部门整体支出分为自评价和重点评价。其中，自评价工作从无到有，且已覆盖全部区级预算主管部门；重点评价从简单的资金量较小的单位逐渐向大口的预算部门试点，2021年选择区规资局、区经委、区水务局-水资源管理中心2个预算部门和1个预算单位开展财政重点评价，涉及资金15.01亿元，较上年度资金量增长104.59%，针对部门的履职管理、预算科学编制等方面提出多项指导性建议。二是选择“关于推进闵行区都市现代绿色农业发展和农民长效增收的工作意见”、“关于进一步做好本区就业援助工作的若干意见”和“闵行区美丽乡村长效管理指导意见”3个财政政策开展重点评价，涉及资金14.30亿元，通过评价，对政策支持效果和导向作用、财政资金使用绩效等方面提出多项整改建议，找准政策发力点，加强政策协同，发挥政策效力。

2.抓住关键环节，促进绩效与预算深度融合。聚焦全过程，着力打造事前、事中、事后有机衔接的预算绩效管理链，围绕预算决策、编制、执行、决算和信息公开的五个重点环节，积极推进“一个工作年度，三个评价年份”绩效预算管理的全过程实施（即一个年度的全过程预算绩效管理工作包括上一年度的事后评价，当年度的事中监控和下一年度的事前评估）。

（1）在预算申请时，建立项目论证和绩效目标管理前置机制，从源头上管好用好预算的“绩效开关”，提高预算编报质量。2022年度，区级政策和项目绩效目标申报金额327.40亿元，项目个数2123个，实现项目和政策绩效目标申报全覆盖（涉密项目除外）。2022年度区级部门整体支出绩效目标71个，申报覆盖率100%。此外，2022年度批复区级部门整体支出绩效目标71个，绩效目标批复金额346.49亿元，项目个数2189个。在预算编制环节，根据预算部门（单位）申报的绩效目标、资金预算计划等内容，从项目立项依据的充分性、重要性、必要性、可行性，绩效目标科学性、完整性、可考量性，预算计划及资金安排的合理性，工作计划的明确性等方面进行综合评价。其中，预算部门自评项目317个，涉及自评金额共计183.23亿元，评价资金覆盖率达到52.88%，实现预算部门评估全覆盖；财政重点评估20个，涵盖区教育局、区水务局等16个预算部门，申报预算资金8.13亿元，核减率达39.87%，评价结果均作为预算安排的关键依据，有效运用。

（2）在预算执行时，按照“谁支出、谁负责”的原则，推进预算部门（单位）为实施主体组织开展跟踪，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。2021年度，依托财政预算绩效管理信息系统，全区71个预算部门（涉密部门除外）、318个预算单位完成了2358个项目绩效运行监控跟踪的自评工作，涉及资金总量达305.75亿元，实现全覆盖。跟踪期预算执行金额219.33亿元，执行率为71.74%，较2020年度跟踪阶段同期预算执行率增长了19.83%；阶段目标全部达成的项目数有1956个，占比82.95%，部分达成的项目数有372个，占比15.78%，有933个项目进行了预算调整。其中，组织部、卫健委、经委、残联、水务局等14个预算部门、16个预算单位完成了部门重点绩效跟踪项目19个，涉及预算资金2.74亿元，涵盖民生保障发展、城市现代治理、人才教育科创、绿色生态低碳和政府职能管理五大领域，实施类型包括政府购买服务、货物采购、政策补贴和工程建设四类。重点绩效跟踪配合部门预算调整意见征询调减220.88万元，形成相关管理意见和建议60多条，应用率和整改率达100%。此外，我们还积极落实财政部、上海市财政局的有关规定，推进预算部门（单位）独立完成绩效跟踪（没有第三方评价机构参与），并形成重点报告，进一步提高预算部门（单位）绩效管理意识，落实预算部门绩效主体责任。

（3）在预算完成后，加强构建部门（单位）自评、预算部门重点评价、行业绩效主管部门重点评价和财政重点评价分类别、多维度、分层次的金字塔式的评价体系，评价结果与绩效考核挂钩，并作为下一年度预算安排的重要参考依据。2020年度事后绩效自评价项目共计完成系统填报2538个，评价预算资金总量289.85亿元，实现全覆盖。重点评价项目共计49个，评价资金总量20.18亿元。其中，预算部门重点评价项目30个，资金量达11.36亿元， 由预算部门（单位）自主评价完成的有20个，占比67%，较上年度25%的数量比例有明显提升，总体评价结果为“良”；科委、国资委等行业绩效主管部门重点评价项目7个，资金量达3.44亿元，总体评价结果为“良”；财政重点评价项目12个，资金量达5.38亿元，总体评价“良”。 重点评价共形成意见和建议131条，包括下年度预算核减，完善管理制度，改进合同管理、第三方监管、资金风险管控等79项内容，现已全部落实整改。

（4）在结果应用时，建立绩效评估评价结果反馈制度和问题整改责任制，加快形成结果反馈、问题整改、绩效提升的良性循环，着力强化预算绩效管理结果与安排预算、完善政策和改进管理的挂钩应用，形成全过程评价结果及工作开展的分析汇总报告，并印刷成册发放至各部门、各单位和各街镇（莘庄工业区），既起到了绩效宣传的作用，又为绩效整改反馈率和落实到位率的提升加装助推器。另外，我区还加大信息公开力度，绩效目标全部公开约2000个，全过程的部门重点和财政重点报告内容全部公开64个。通过全面、深入、透明的预算公开，畅通预算外部监督渠道，促进各预算部门更为重视项目绩效管理。

（三）镇级绩效改革有序推进

2021年镇级绩效管理的核心改革任务是“全覆盖”。一是镇级绩效作为政府绩效管理的重要组成部分，2021年开始，单独部署落实镇级预算绩效管理工作，制定下发2021年度镇级预算绩效管理工作要点和相关通知，重点从协调工作机制、压实管理责任、评价全面覆盖、加强督导和考核等方面加大推进镇级预算绩效管理力度。二是压实镇级事前事中事后全过程绩效管理责任，全面扩大绩效项目评价资金体量和覆盖面直至全覆盖。绩效目标申报方面，各镇在编制下一年度预算时同步编制预算项目绩效目标，申报项目2329个，申报资金总量119.02亿元，实现公共财政预算绩效目标项目申报全覆盖。 2022年度事前绩效评估的项目共计583个，评价资金总量65.54亿元，达到街镇公共财政项目支出的53.08%；2021年度事中运行监控跟踪项目共计2894个，评价资金总量117.97亿元；2020年度事后绩效评价项目共计3016个，评价资金总量126.11亿元，全部实现镇级绩效管理全覆盖。其中，各镇重点绩效评价项目601个，评价预算资金量达本级公共财政项目支出42.79%。三是规范统一全过程评价的流程、方式、要求和时间节点，包括自评、重点评价、专家评审等。

与此同时，绩效管理工作从项目进一步向部门整体拓展，部门整体绩效目标编制172个，申报资金总量145.72亿元，实现镇级部门整体绩效目标申报全覆盖。并在部门整体重点评价的基础上开展部门整体自评价。

（四）绩效保障体系全面完善

1.推进信息系统建设。按照市财政局的有关要求，推进绩效信息系统一体化建设，将绩效系统和预算系统全面整合，并在此基础上优化升级，凸显区域信息化特色。一是依据我区特有的财政部门、行业绩效主管部门、预算部门（单位）和镇级政府的绩效管理层级，优化设置相对应的填报、审核、流转和查询的绩效系统操作流程。二是2020年在区级预算部门全面上线后，2021年街镇（莘庄工业区）也相继试点上线成功，逐步实现绩效管理信息化全覆盖。三是有效利用系统数据，探索对事前、事中和事后重点项目的关键性指标进行分析，提升绩效监管效率。

2.优化绩效督导考核。围绕绩效管理改革的中心任务，从“量”和“质”两个方面，完善对各部门、各单位、各街镇（莘庄工业区）的预算绩效管理工作考核体系。在2020年以“量”先行，将“区级全覆盖”和“镇级覆盖率”作为核心指标的基础上，2021年，“质”“量”齐发，结合绩效报告制度和再评价机制，将“区级部门再评价、再评审情况”和“镇级全覆盖”作为核心指标纳入考核指标体系，强化预算绩效管理的责任约束，以考核促管理提效果。

四、存在问题和下一步工作计划

（一）存在的问题

1.部门整体支出绩效管理工作有待深化。由于整体支出绩效管理在全市层面仍处于探索试点阶段，各区在实施过程中均存在较大难度，我区率先实现了部门整体绩效目标编报和评价的全覆盖，解决了“有”的问题，但是相对于目标和评价的指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的要求，有待进一步研究、探索和提高。

2.绩效自评的质量有待提高。部分部门（单位）“线上自评表”的评价结果从本位角度出发，难以做到客观，对项目完成情况打分过高，也未主动揭露项目执行中存在的问题，绩效自评作用发挥不够到位。

3.部分部门尚未形成绩效与业务深度融合的工作机制。部分预算部门仍然认为预算绩效管理是单位财务的工作，相关业务人员对预算绩效管理工作的参与度不够，造成财务人员“一头热”局面，预算绩效管理工作有时流于形式、效益不高，绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程的深度和广度还不够。

4.街镇（莘庄工业区）预算绩效管理基础仍较为薄弱。多数街镇（莘庄工业区）财务人员队伍配备力量不足，流动性较大，预算管理缺乏系统的专业人员培养机制，个别街镇（莘庄工业区）对绩效管理工作的理解不够全面，仍存在单位绩效工作由财政部门统一完成的情况。

（二）下一步工作计划

1.稳中求进，拓展和深化重点领域的绩效管理

一是深化财政专项资金政策的绩效管理。建立2022年财政专项资金政策目录，找准财政政策绩效管理发力点，加大评价力度，实现对目录内财政政策绩效评估、绩效目标、绩效跟踪、绩效评价和结果应用的管理全覆盖。二是拓展2022年地方政府专项债券的全过程绩效管理。落实《上海市地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》和《闵行区地方政府性债务管理办法》，以财政重点评价为切入点，以部门自评管理为驱动力，提高债券资金使用效益，防范政府债务风险。三是探索专项转移支付、政府合作资本（PPP）项目的绩效管理。选取部分市对区、区对镇专项转移支付项目实施重点评价，加强市、区、镇三级联动管理，关注专项资金与项目管理的有机衔接和整体绩效。选取“闵行区文化公园美术馆PPP项目”开展绩效评价，创新PPP绩效评价运营实效与考核监管双指标体系。四是进一步加强部门重点项目自评管理。在全面梳理2021年度年初预算100万元以上、且近三年未做过评价项目的基础上，建立预算部门、街镇（莘庄工业区）重点自评目录，按照预算金额的大小做相应的归类与划分，制定部门重点评价管理实施方案，限定每个部门（单位）的评价数量，周期性地实现部门重点评价全覆盖。

2.稳中求新，建立健全“再评价”机制

瞄准部门自评质量有待提高的问题，创新形成项目再评价、专家再评审和财政再复核“三位一体”的再评价机制。主要对预算部门（单位）、街镇（莘庄工业区）的重点自评项目评价结果的真实性、准确性和应用性方面有针对性、分层次地实施，持续提升财政部门的监管效能。选择原则主要包括区委区政府重大方针决策的民生保障类、科技创新类、现代社会治理类等重点项目；兼顾数字信息化、政府投资、财政政策和国有资本经营预算领域内的重大项目；着眼于部门预算管理，围绕着预算编制存在的薄弱环节和部门预算执行率偏低的情况等。通过再评价机制，把控部门自评质量，统一部门自评报告格式、表式和核心指标内容，力争突破部门自评工作中的“瓶颈”，在全市先行先试。

3.稳中求变，继续压实绩效主体责任

一是积极落实财政部和上海市财政局对于委托第三方机构参与预算绩效管理工作的有关要求，依据“委托主体和评价主体相分离”的原则，继续推进预算部门（单位）自主开展部门绩效管理工作，强化绩效主体责任。二是试行结果应用整改回头看，建立健全绩效问题结果应用落地机制，将绩效管理结果与改进管理、完善政策、预算安排的整改计划情况与实际执行情况作对比，对已落实落地的措施做销项处理，对未整改情况则督促部门落实整改并分析原因，进一步强化绩效管理结果应用。

附件：2021年度绩效管理工作报告附表