上海市闵行区教育局文件

闵教字〔2016〕51号

局各科室，各直属单位：

根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》和《闵行区行政规范性文件制定和备案实施办法》等文件精神，结合闵行区教育系统实际，制定《关于进一步推进规范性文件制定、备案、清理的通知》，请认真遵照执行。

一、规范性文件的定义及特征

规范性文件是指除政府规章外，行政机关依据法定职权或者法律、法规、规章的授权制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。

规范性文件的特征：一是法定主体必须是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才有权制定规范性文件；二是依法制定，行政主体制定的规范性文件必须在其法定职权范围内，并且制定过程也必须合乎有关程序性规定；三是具有普遍约束力，指规范性文件是针对不特定的多数人，并且能反复适用。通常情况下，行政机关制定的内部管理制度、技术操作规程、人事任免决定、对具体事项的通报（知），涉及行政机关运转、后勤保障、人员福利、人事管理、工作部署、工作计划方案、内部请示报告等内容的文件不属于规范性文件。

二、规范性文件的制定

1.起草

规范性文件一般应当由制定部门组织起草。

规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草。联合起草时，应当确定一个部门主办，其他部门配合。

2.调研

起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件涉及的社会管理领域现状、所要解决的问题、拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性和合理性等内容进行调研论证。

3.听取意见

起草规范性文件，起草部门应当听取有关机关、组织和管理相对人或者专家的意见；起草部门听取意见，一般应当采取书面征求相关单位意见、召开座谈会等方式；并可以根据实际需要，采取召开论证会、听证会和公开征询社会公众意见等其他方式。

4.论证会

有下列情形之一的，起草规范性文件时可以组织有关专家召开论证会：

（1）制定规范性文件的合法性、必要性或者可行性需要进一步论证的；

（2）涉及内容专业性、技术性较强的；

（3）拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的；

（4）可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的；

（5）起草部门认为确有必要的。　

5.听证会

有下列情形之一的，起草规范性文件时可以组织召开听证会：

（1）直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，各利益相关方存在重大分歧意见的；

（2）涉及重大公共利益，存在重大分歧意见的；

（3）起草部门认为确有必要的。

起草部门组织召开听证会，应当提前公布听证会的时间、地点、议题，并按照公开、公平、公正的原则确定听证参加人。听证会由起草部门的法制机构或者指定的机构主持。

6.公开征询社会公众意见

起草规范性文件涉及重大公共利益，或者直接涉及管辖区域内大多数公民、法人或者其他组织切身利益的，规范性文件草案可以向社会公示，并征询公众意见。

规范性文件草案公开征询社会公众意见的，起草部门应当通过本机关的政府网站，或者其他有利于公众知晓的方式公布规范性文件草案。征询意见的期限自公告之日起一般不少于15日；确有特殊情况的，征询意见的期限可以缩短，但最短不少于7日。

7.意见的处理和协调

公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。

有关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协调或者决定。

对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。

8.报请发布的材料

报请发布规范性文件，起草部门应当提供下列材料：

（1）报请发布的请示；

（2）规范性文件草案；

（3）规范性文件的起草说明；

（4）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策以及上级行政机关的命令、决定（以下统称制定依据）；

（5）征求意见的有关材料；

（6）其他有关资料。

9.法律审核

规范性文件制定部门应当将报请发布的材料交由法制科进行法律审核。

法律审核主要包括下列内容：

（1）是否属于规范性文件；

（2）是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权范围；

（3）是否与法律、法规、规章以及国家和本市政策相抵触；

（4）是否与相关的规范性文件存在冲突；

（5）其他需要审核的内容。

法制科的审核意见应当以书面形式作出。

10.审核处理

规范性文件草案有下列情形之一的，可以将其退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请发布：

（1）制定的基本条件尚不成熟的；

（2）法律审核中发现存在较大问题的；

（3）未按规定提供相关材料的；

（4）有关机关对草案的内容有重大分歧意见且理由较为充分的。

三、规范性文件的发布

规范性文件一般应当由制定部门的主要负责人签署发布。

发布规范性文件，一般应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期和施行日期等内容。

四、规范性文件的备案

制定部门应当自规范性文件发布之日起5个工作日内，报送规范性文件备案材料至局办公室，由局办公室送至区政府法制办备案。

报送备案的材料：①规范性文件正式文本5份（附电子文本）；②规范性文件备案报告；③规范性文件起草说明（见附件1）；④规范性文件起草阶段程序表（见附件2）；⑤规范性文件制定依据目录（见附件3）；⑥法律审核意见（法制科出具）。

规范性文件备案报告应当载明规范性文件经有关会议审议的情况、发布和公布情况等内容。

五、规范性文件的公布

规范性文件应当由制定机关向社会公布；未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。

规范性文件应当在制定机关指定的政府网站上公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。

六、规范性文件的施行时间

制定机关应当明确规范性文件的施行日期。规范性文件自发布之日起30日以后施行。

七、规范性文件的解释权

规范性文件的解释权，由制定机关行使。

八、规范性文件的有效期

制定机关应当规定规范性文件的有效期；有效期届满，规范性文件自动失效。规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年；需要超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由。未明确有效期的，其有效期为5年。

规范性文件的名称为“通告”的，有效期自施行之日起一般不超过1年；未明确有效期的，其有效期为1年。规范性文件的名称冠以“暂行”、“试行”的，有效期自施行之日起不超过2年；未明确有效期的，其有效期为2年。

九、规范性文件有效期届满后的处理

规范性文件在有效期届满后需要继续实施的，应当在该文件有效期届满前6个月进行评估，并在有效期届满前1个月提请制定机关重新发布。按照“谁起草，谁负责”的原则，由起草部门组织力量进行评估，经评估后的规范性文件拟在有效期届满后继续实施或者修改后继续实施的，起草部门应当根据评估结果，在该文件有效期届满1个月，向制定机关提出延长有效期的申请或重新发布的申请。

已经超过有效期，但因行政管理需要，确需继续实施的规范性文件，起草部门应当按照文件重新发布的程序报批。其中，对具有授益性质且需要继续实施的规范性文件，对文件失效期间相对人的待遇予以追溯，不得因为文件失效而中止或者减损行政相对人的权益。

规范性文件因未及时延长有效期而失效，新规范性文件又尚未制发期间，各单位不得将失效的规范性文件作为行政执法活动的依据，避免在行政复议、行政诉讼中承担不得的法律后果。

十、规范性文件的清理

规范性文件有下列情形之一的，制定部门应当开展即时清理：

1.规范性文件涉及的领域制定新的上位法（文件）的；

2.规范性文件涉及的上位法（文件）被修改、废止或者宣布失效的；

3.国家或者本市在规范性文件涉及的领域作出新的制度安排或政策性调整的；

4.原规范性文件适用过程中发现不适当情况的；

5.其它需要即时清理的情形。

规范性文件需要清理时，制定部门应当详细说明清理依据、理由，以及是否需对该规范性文件予以废止、修改或不作调整的清理意见，报送法制科进行法律审核，形成法律审核意见后，向社会公开对原规范性文件予以废止的决定，或者修改后的规范性文件。

十一、考核监督和责任追究

规范性文件的制定和备案工作应当列入行政机关及其工作人员的绩效考核内容。

局办公室和局法制科对规范性文件的制定和备案情况进行监督、督促，对规范性文件存在问题的，指导制定部门限期改正；应当报备而未报备规范性文件的，督促制定部门限期补报。

对规范性文件存在的问题拒不纠正，情节严重、造成不良后果，由局法制科提请局行政监察室对制定部门有关责任人给予行政处分。

联系人：法制科钱素娟电话：64921503

附件：1.规范性文件起草说明

2.规范性文件起草阶段程序表

3.规范性文件制定依据

上海市闵行区教育局

2016年3月4日

公开属性：主动公开